جستجو

ارسال مقاله

آر اس اس پایگاه

پنل کاربران

نام کاربر :  
رمز عبور :  
 
عضویت
رمز را فراموش کردید ؟

جدید ترین مطالب

بازدید کنندگان عزیز میتوانند برای دریافت مقالات بیشتر به آدرس www.3law.ir مراجعه نمایند.

صلاحیت قانونی سازمان بازرسی کل کشور درخصوص نظارت نسبت به مصوبات شوراهای اسلامی

بازدیدها: 7366 نویسنده: ستار شیرویی تاریخ: 2 دی 1392 نظرات: 0

صلاحیت قانونی سازمان بازرسی کل کشور درخصوص نظارت نسبت به مصوبات شوراهای اسلامی
 محمدرضا دلاوری، قاضی اجرای احکام دیوان عدالت اداری
مقدمه 
سازمان بازرسی کل کشور به عنوان بازوی نظارتی قوه قضائیه نقش مهمی و برجسته ای در فرایند کلی نظام کنترلی کشور دارد. سازمان در مقام بازرسی و اعمال نظارت بایستی بتواند به بررسی، ارزیابی، کشف خطاها و جرائم و خلاف کاری از طریق اعزام بازرس پرداخته و یا در مقام اعمال نظارت دستگاه ها را به اجرای صحیح قوانین و مقررات وا داشته و به گونه ای تلاش شود که از گسترش خلاف جلوگیری شده و در روند نظارت راهنمایی و ارشاد حاصل گردد. 
بر این اساس بازرسی و نظارت لازم و ملزوم یکدیگر هستند و گاهی باید اقدام به بازرسی نمود و گاهی باید صرفاً نظارت نمود. ایفاء نقش نظارتی ناظر به مراجعه بازرسان سازمان بازرسی کل کشور به دستگاه های مشمول بازرسی نمی باشد، بلکه چه در بازرسی که مستلزم اعزام بازرس باشد و چه در نظارت که مستلزم مطالبه اسناد و مدارک و اطلاعات قبل از اقدام به بازرسی باشد یا حتی ضرورت اعزام بازرس را ایجاب نماید، سازمان بازرسی کل کشور بر اساس حق نظارتی که قانونگذار به وی تفویض نموده، بایستی بتواند نسبت به بررسی جریان امور و اجرای صحیح قوانین و مقررات به طرق مقتضی نظیر اعزام بازرس، مکاتبه، مصاحبه، جلب نظر کارشناس و ... مبادرت به امر نظارت و بازرسی نماید. برخی مواقع مشاهده می شود، برخی دستگاه های مشمول بازرسی خود را از حیطه قانونی این سازمان خارج دانسته و مسئولیتی بر این سازمان در ارتباط با اعمال نظارت و بازرسی قائل نمی باشند. شوراهای اسلامی از جمله نهادی است که صلاحیت قانونی سازمان بازرسی کل کشور را زیر سوال برده و این سازمان را ناگزیر نموده با اجازه حاصله از ماده 19 قانون دیوان عدالت اداری خواستار ابطال نظر دفتر هماهنگی و نظارت بر امور حقوقی دستگاه های اجرایی ریاست جمهوری شده است. در این اجازه نامه مقرر داشته «ورود سازمان بازرسی کل کشور نسبت به نظارت راجع به مصوبات شوراهای اسلامی بــا موازین قانونی مطابقت ندارد، زیرا اولاً چنین امری در قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور پیش بینی نشده است، ثانیاً شورای اسلامی در عداد وزارتخانه ها، موسسات دولتی و موسسات عمومی غیر دولتی مذکور در قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور و اصلاحیه آن محسوب نمی گردد تا مشمول نظارت شود، ثالثاً در مواد 79 به بعد قانون تشکیلات وظایف و انتخابات و شوراهای اسلامی کشور مصوب 1375 نظارت بر عملکرد شوراها و رسیدگی به تخلفات آنها که می تواند نهایتاً منجر به انحلال شوراهای مختلف شود، پیش بینی گردیده است و از این حیث خلاء قانونی وجود ندارد» که موضوع در هیأت عمومی دیوان در تاریخ 25/1/1387 مطرح و پس از بحث و بررسی پیرامون دلایل سازمان بازرسی کل کشور و مدافعات مرقوم از سوی مدیرکل هماهنگی و نظارت بر امور حقوقی دستگاههای اجرایی حوزه معاون حقوقی و امور مجلس ریاست جمهوری طی دادنامه شماره 33 بدین شرح مبادرت به انشاء رأی می نماید.
رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
«طبق قسمت پایانی اصل 170 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و بند یک ماده 19 قانون دیوان عدالت اداری مصوب 1385 ، تصویب نامه ها و آیین نامه و سایر مقررات دولتی از حیث اعلام مغایرت آنها با احکام شرع یا قوانین و یا خارج بودن آنها از حدود اختیارات مقام تصویب کننده قابل رسیدگی و اتخاذ تصمیم در هیأت عمومی است، نظر به اینکه نامه شماره 34918/265 مورخ 2/4/1386 دفتر هماهنگی و نظارت بر امور حقوقی دستگاههای اجرایی درخصوص مورد تنظیم شده و متضمن قواعد عام و کلی نیست بنابراین از جمله مقررات و مصوبات دولتی محسوب نمی شود و موردی برای رسیدگی و اتخاذ تصمیم در زمینه اعتراض شاکی نسبت به آنها در قلمرو قسمت دوم، اصل 170 قانون و ماده 42 قانون دیوان عدالت اداری وجود ندارد.» قبل از بررسی رأی هیأت عمومی عدالت اداری لازم است دلائل سلب حق بازرسی و اعمال نظارت و دلائل ایجاد حق بازرسی و اعمال نظارت از سوی بازرسی کل کشور که از ناحیه موافقین و مخالفین مطرح می شود مورد بررسی قرار گیرد.
 
دلائل مخالفان ایجاد حق بازرسی و اعمال نظارت سازمان بازرسی کل کشور نسبت به بررسی عملکرد شوراهای اسلامی
1- مطابق قانون فهرست نهادها و مؤسسات عمومی غیر دولتی مصوب 1373 و قانون الحاق بندهای 11 و 12 به قانون مذکور مصوب سال 1376 شوراها در زمره این مؤسسات شناخته نشده و عملاً و بذات بازرسی از شوراها مشمول قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور نمی باشد.
2- صلاحیت دیوان عدالت اداری برای ورود به شکایات و اعتراضات نسبت به مصوبات خلاف قانون شوراهای اسلامی مبتنی بر اصل 173 قانون اساسی و مقررات قانون دیوان عدالت اداری است و مطابق اصل 170 قانون اساسی هرکس می تواند ابطال تصمیمات و مصوبات شوراها را از حیث مخالفت مدلول آنها با قانون را خواستار شود و سازمان بازرسی کل کشور هم می تواند در زمره هرکس قرار بگیرد و درخواست ابطال مصوبات و تصمیمات شوراها را از دیوان عدالت اداری بنماید و مبادرت به این امر در محدوده صلاحیت قانونی سازمان بازرسی کل کشور است و لاغیر، زیرا بررسی عملکرد شوراها که عمدتاً مبتنی بر وضع مقررات، تصویب عوارض و نرخ خدمات، نظارت بر حُسن اداره امور و اجرای صحیح مصوبات و مقررات و همچنین برنامه ریزی، هماهنگی و همکاری با مسئولین اجرایی منطقه برای پیشبرد سریع برنامه های عمرانی، اجتماعی و اقتصادی و ... بوده و توسط یک نهاد مردمی که ماهیت غیر اداری و اجرایی دارد، نمی تواند توسط سازمان بازرسی کل کشور از طریق بازرسی های مستمر، فوق العاده و موردی مورد بازرسی و اعمال نظارت قرار بگیرد.
 
ب- دلائل طرفداران ایجاد حق بازرسی و اعمال نظارت سازمان بازرسی کل کشور نسبت به بررسی عملکرد شوراهای اسلامی
1- به موجب تبصره 2 ذیل ماده 80 قانون تشکیلات وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی و انتخاب شهرداران اصلاحی 86 «قطعی شدن مصوبات شوراها مانع از طرح رسیدگی آن دسته از مصوبات مغایر با قانون در هیأت مرکزی حل اختلاف توسط اشخاص نمی باشد و قید کلمه به اشخاصی در قانون می تواند منظور هم اشخاص حقیقی باشد و هم اشخاص حقوقی و اشخاص حقوقی می تواند ابطال مصوبات شورای شهر را از هیأت حل اختلاف مرکزی بخواهد و شورای شهر نمی تواند مانع این اعمال حق از سوی سازمان بازرسی کل کشور شود.
2- طبق تبصره 2 بند د ماده 2 قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور، این سازمان می تواند در ارتباط با آئین نامه ها و تصویب نامه ها و بخشنامه ها و دستورالعمل های صادره که مدلول آنها مخالف قوانین موضوعه باشد، از دیوان عدالت اداری با اجازه حاصله از ماده 19 و 42 قانون دیوان تقاضای ابطال نماید و این درخواست می تواند شامل مصوب و تصمیمات شوراهای اسلامی کشور باشد و در این خصوص تاکنون دیوان عدالت اداری مصوبات متعددی را از شوراهای اسلامی ابطال نموده است.
لذا یکی از عوامل ورود دیوان به بررسی مصوبات و تصمیمات شوراها می تواند گزارش سازمان بازرسی کل کشور باشد.
3- همان طوری که دیوان عدالت اداری طبق تبصره ماده 19 قانون دیوان نمی تواند مصوبات و تصمیمات شورای نگهبان، مجمع تشخیص مصلحت نظام، مجلس خبرگان، شورای عالی امنیت ملی و شورای عالی انقلاب فرهنگی و تضمیمات قضایی قوه قضائیه را مورد بررسی قرار دهد، سازمان بازرسی کل کشور نیز مجاز نیست به تجویز تبصره 2 بند د ماده 2 قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور اصلاحی 25/4/87 با بررسی مصوبات مراجع مذکور تقاضای ابطال آنرا نماید، لکن این بدان مفهوم نیست که سازمـان بـازرسی کل کشور نتواند مصوبات سایر دستگاههای مشمول بازرسی از جمله مصوبات وتصمیمات شوراها را مورد بررسی قرار داده و گزارش آن را با پیشنهاد ابطال به دیوان عدالت اداری تقدیم دارد.
4- طبق اصل یکصد و پنجم قانون اساسی «تصمیمات شوراها نباید مخالف موازین اسلام و قوانین کشور باشد». اگر مصوبه یا تصمیم شورا مخالف قوانین کشور باشد براساس اصل 174 قانون اساسی سازمان بازرسی کل کشور موظف است به عنوان ناظر بر حُسن اجرای قانون اقدام نظارتی در جهت بی اثر نمودن مصوبه یا تصمیم خلاف قانون بنماید.
5- براساس بند الف ماده 2 قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور سازمان هایی که تمام یا قسمتی از سرمایه یا سهام آنان متعلق به دولت است یا دولت به نحوی از انحاء بر آنها نظارت یا کمک می نماید در دایره شمول بازرسی قرار گرفته است و لذا شوراها نیز که برابر مندرجات قانون تشکیلات شوراهای اسلامی تحت نظر وزارت کشور قرار دارند و این وزارتخانه بر عملکرد آنها نظارت می نماید، می تواند مشمول بازرسی قرار گیرد.
علامه بر آن بدون بازرسی و اعمال نظارت راجع به عملکرد شوراها نمی توان احراز نمود که آیا وزارت کشور به وظایف قانونی خود صحیحاً عمل نموده یا خیر و اینکه آیا نقش نظارتی خود را درست انجام داده است یا خیر؟
6- شوراها داخل در تشکیلات و موسسات غیرتجاری که برای مقاصد تجارتی از قبیل امور علمی و یا ادبی و خیریه و امثال آن تشکیل می شود موضوع ماده 584 قانون تجارت و آیین نامه اصلاحی ثبت تشکیلات و موسسات غیرتجاری مصوب 1337 نبوده تا سازمان بازرسی کل کشور نتواند عملکرد شوراها را مورد بازرسی و اعمال نظارت قرار دهد.
7- تدوین کنندگان قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در اصل 174 آن «دستگاه اداری» را به معنای وسیع آن بکار گرفته اند و در این معنی دستگاه اداری یعنی کلیه ارگانها، سازمان ها، ادارات و شوراها و ... مقامات سیاسی و حکومتی و مامورینی است که زیر نظر و تحت نظارت و حاکمیت قوای سه گانه حاکم در کشور (مقننه، مجریه و قضائیه) اقدام به اعمال حکومتی و سیاسی و یا اعمال اداری و اجرایی با هدف حفظ امنیت و برقراری نظم عمومی در جامعه و همچنین تأمین نیازها و انجام خدمات عمومی و رفاه همگانی می نمایند، می شود و لذا از مواد 1 و 2 قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور که بر گرفته از اصل مذکور است، استثناء شوراها از شمول بازرسی و اعمال نظارت استنباط نمی شود.
اشاره: در شماره گذشته اشاره شد که سازمان بازرسی کل کشور به عنوان بازوی نظارتی قوه قضائیه نقش مهمی و برجسته ای در فرآیند کلی نظام کنترلی کشور دارد. سازمان در مقام بازرسی و اعمال نظارت بایستی بتواند به بررسی، ارزیابی، کشف خطاها و جرائم و خلاف کاری از طریق اعزام بازرس پرداخته و یا در مقام اعمال نظارت دستگاه ها را به اجرای صحیح قوانین و مقررات وا داشته و به گونه ای تلاش شود که از گسترش خلاف جلوگیری شده و در روند نظارت راهنمایی و ارشاد حاصل گردد. برخی مواقع مشاهده می شود، برخی دستگاه های مشمول بازرسی خود را از حیطه قانونی این سازمان خارج دانسته و مسئولیتی بر این سازمان در ارتباط با اعمال نظارت و بازرسی قائل نمی باشند. شوراهای اسلامی از جمله نهادهایی است که صلاحیت قانونی سازمان بازرسی کل کشور را زیر سؤال برده است.
در این بخش به دیدگاه های موافقان و مخالفان در زمینه لزوم بازرسی و اعمال نظارت سازمان بازرسی بر علمکرد و کارکرد شوراهای اسلامی شهر روستا پرداخته شد. در این شماره بخش دوم و پایانی مقاله درج می شود.
با بررسی دلایل موافقان و مخالفان ایجاد حق و سلب حق از بازرسی کل کشور در جهت اعمال نظارت نسبت به مصوبات شورای اسلامی نگارنده معتقد است، مطابق ماده 2 قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور سازمان هایی را که دولت به نحوی از انحاء بر عملکرد آنها نظارت یا کمک می کند، جزء 
دستگاه های مشمول بازرسی این سازمان قرار داده است، لذا با عنایت به اینکه شوراهای اسلامی کشور تحت نظارت وزارت کشور قرار دارند و وزارت کشور برابر مندرجات مواد 21 و ... قانون تشکیلات شورای اسلامی و ... بر عملکرد آنها نظارت می نماید، بنابراین ورود و نظارت سازمان بازرسی کل کشور بر عملکرد شوراهای اسلامی به صراحت بند الف ماده 2 قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور از سوی مقنن مورد تأکید قرار گرفته و ممنوعیت ایجاد شده در نامه شماره 34918/265 مورخ 2/4/86 دفتر هماهنگی .... ریاست جمهوری در رابطه ورود سازمان بازرسی کل کشور به اعمال نظارت نسبت به مصوبات شوراهای اسلامی موجه به نظر نمی رسد و رأی هیأت عمومی صادره از سوی دیوان عدالت اداری در این ارتباط بنابه دلایل ذیل صحیح نمی باشد و لزوم بازنگری در آن از جهات شکلی و ماهوی ضروری است.
1- منظور دفتر هماهنگی و نظارت بر امور حقوقی دستگاه های اجرایی معاون حقوقی و امور مجلس ریاست جمهوری در نامه شماره 34918/265 مورخ 2/4/86 ملاک اقدام قرار گرفته و در صلاحیت سازمان بازرسی کل کشور نسبت به اعمال نظـارت راجع به مصوبـات شورای اسلامی ایجاد محدودیت نموده است و از لحاظ محتوی متضمن وضع قاعده آمده برسلب حق است و لذا قابل ابطال از سوی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری است.
2- چنانچه شکایت مبنی بر مخالفت تصمیم یا اقدام یا مصوبه با قوانین و یا خارج از حدود اختیارات قوه مجریه باشد قابل طرح در هیأت عمومی است و اقدام به اظهارنظر برخلاف حق قانون از ناحیه دفتر هماهنگی .... ریاست جمهوری از جهات ماهوی یک تصمیم تلقی شده و از مصادیق بند 1 ماده 19 قانون دیوان عدالت اداری است.
3- به موجب قسمت الف از بند یک ماده 13 قانون دیوان عدالت اداری مصوب 9/3/85 کلیه اشخاص حقیقی و حقوقی می توانند از تصمیمات و اقدامات واحدهای دولتی به دیوان عدالت اداری شکایت نمایند و اگر شاکی در مقام طرح شکایت هیأت عمومی دیوان را صالح به رسیدگی اعلام داشت و لکن هیأت عمومی پس از رسیدگی از خود نفی صلاحیت و در تطبیق موضوع با کلمه موردی برای رسیدگی و اتخاذ تصمیم در زمینه اعتراض شاکی ندید بایستی مراتب را به مرجع ذیصلاح که طبق ماده 13 قانون دیوان عدالت اداری شعب بدوی دیوان می باشند ارجاع دهد و نمی تواند شکایت به این اعتبار که رسیدگی به آن در صلاحیت عمومی دیوان نمی باشد بلا اقدام بایگانی و به یک انشاء و رأی اکتفا نماید بدون اینکه رای صادره متضمن ورود در جهات ماهوی قضیه باشد بلکه هیأت عمومی در تمامی مواردی که از خود نفی صلاحیت می نماید بایستی در رأی صادره مرجع صالح را جهت احقاق حق تعیین تا مرجع ذیصلاح به اعتراض و شکایت به طور ماهیتی رسیدگی نماید.
4- یک نامه نیز می تواند به عنوان نظامنامه یا مقررات دولتی محسوب شود و آنچه ملاک تشخیص در صلاحیت رسیدگی به یک نامه است محتوی شکلی و ماهوی نامه است از حیث مخالفت مدلول آن با قانون که می تواند ملاک تصمیم گیری قـرار گیـرد. ذکر عناوین نظیر آئین نامه، نظامنامه تصویب نامه در ماده 19 قانون دیوان عدالت اداری از باب تمثیلی است و نه حصری که صلاحیت دیوان محدود به عناوین خاص شود، بنابراین تصمیم یا اقدام ماموران دولتی می تواند عنوان آئین نامه، تصویب نامه، نظامنامه، دستورالعمل، بخشنامه و ... را داشته باشد. اگر موضوعی که در هیأت عمومی مطرح می شود دارای اوصاف ذیل باشد:
- اطلاق آن موجب اجرای قانون در غیر موارد مخصوص شود.
- برخلاف کلیت و عموم قانون انشاء شده باشد.
- مخالف صریح نص قانون باشد.
- مخالف هدف قانونگذار باشد.
- متضمن وضع قاعده خاص درباب قلمرو و دایره شمول قانون باشد.
- زمینه توسیع یا تضمین قانون را فراهم آورد.
- سالب حق مکتسب اشخاص باشد.
- الزاماتی بیش از حد مقرر در قانون در نظر گرفته باشد.
- تعمیم و شری به غیر از هدف و غرض قانونگذار داده باشد.
- دلالت بر وضع قاعده آمده درخصوص ایجاد و یا سلب حق و تکلیف و تعیین شرایط موثر در جهت اعمال حقوق قانونی که اختصاص به حکم مقنن دارد، داشته باشد.
- قابل طرح و ابطال در هیأت عمومی دیوان عدالت اداری است.
5- تصمیمات، اقدامات دولت و مأمورین آن به طور عام قابل طرح در دیوان و بطور خاص قابل طرح در هیأت عمومی دیوان عدالت اداری است و تطبیق موضوع با حکم یا مرجعی است که شکایت و اعتراض به آن تقدیم می شود، اگر شعب بدوی دیوان در روند رسیدگی به شکایات و تظلمات و اعتراضات اشخاص اعم از حقیقی یا حقوقی موضوع از مصادیق ماده 19 قانون دیوان عدالت اداری تشخیص دادند از خود نفی صلاحیت و به اعتبار و شایستگی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری قرار عدم صلاحیت صادر می نمایند و اگر هیأت عمومی دیوان موضوع را از مصادیق ماده 13 قانون دیوان عدالت اداری تشخیص داد از خود نفی صلاحیت و به اعتبار و شایستگی شعب بدوی دیوان رأی صادر می نماید و در هر دو حالت هیچ یک از مراجع فوق نمی توانند شکایت و اعتراض را به لحاظ نفی صلاحیت بلااثر نموده و مانع ورود مرجع ذیصلاح به رسیدگی ماهیتی شوند.
6- با وجود اینکه قانون دیوان عدالت اداری بدون پشتوانه نه تئوریک وضع شده و از نظم منطقی و انسجام بایسته برخوردار نیست تا بتواند اهداف و مقاصد واضعین اصول 170 و 173 قانون اساسی را تأمین نماید لکن این امر موجب نمی شود مقامات قضایی دیوان عدالت اداری عمومات قانونی و اصول مسلم حقوقی را نادیده انگاشته و با ورود به بررسی جهات شکلی مانع ورود به رسیدگی به جهات ماهوی موضوعات مطروحه در دیوان شوند، بطوری که قضات دیوان استحضار دارند دیوان عدالت اداری در رأس قوه قضائیه قرار گرفته و یک حق نظارت عالیه به او اعطاء شده تا هم مواظب حُسن اجرای قوانین توسط دولت در کشور باشد و هم با تفسیرهای قضایی طرز اعمال قوانین خلق الساعه را مناسب و منطبق با مصالح جامعه بنماید.
منبع : نشریه مأوی
 

بازدید کننده گرامی ، شما به عضویت سایت در نیامده اید.
پیشنهاد می کنیم در سایت ثبت نام کنید و یا وارد سایت شوید.
موضوعات مشابه
  • نوآوری‌های قانون جدید دیوان عدالت اداری
  • نوآوری‌های قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری
  • جایگاه مصوبات شورای عالی اداری در نظام حقوقی
  • صلاحیت و حدود اختیارات دیوان عدالت اداری
  • تفاوت تخلفات اداری و فساد اداری
  • موانع و محدودیت های اعمال نظارت کارآمد
  • نحوه و ضمانت اجرای احکام شوراهای حل اختلاف
  • منابع حقوق
  • آشنایی مختصر با دانشگاه علوم قضایی
  • آیین دادرسی دیوان عدالت اداری
  •  

    ارسال نظر

    نام:*
    ایمیل:*
    متن نظر:
    سوال:
    پایتخت ایران
    پاسخ:*
    کد را وارد کنید: *