جستجو

ارسال مقاله

آر اس اس پایگاه

پنل کاربران

نام کاربر :  
رمز عبور :  
 
عضویت
رمز را فراموش کردید ؟

جدید ترین مطالب

بازدید کنندگان عزیز میتوانند برای دریافت مقالات بیشتر به آدرس www.3law.ir مراجعه نمایند.

بررسي تطبيقي و موضوعي بازنگري قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران

بازدیدها: 3239 نویسنده: ستار شیرویی تاریخ: 4 فروردین 1393 نظرات: 0

بررسي تطبيقي و موضوعي بازنگري قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران


 

دكتر سيد محمد هاشمي

مقدمه
ويكتور هوگو مي گويد «قوانين اساسي براي اينكه مورد تجاوز قرار گيرند، به وجود آمده اند زيرا فرياد نمي زنند » اين طنز سياسي مبين يك حقيقت و يك واقعيت است:
1 . حقيقت اين است كه قانون اساسي انتظام بخش كليه امور و شئون هر كشور و تعيين كننده روابط متعادل زمامداران و فرمانبرداران يك جامعه سياسي است. التزام عملي بر اجراي اين قانون مهم ابواب و منافذ استبداد را مسدود ، آزادي و حرمت افراد را تضمين و موجبات تلاش براي نيل به عدالت سياسي و اجتماعي را فراهم مي نمايد.
2 . واقعيت اين است كه عليرغم وجود قانون اساسي در اكثر كشورهاي دنيا كمتر كشوري است كه در آن بتوان داعيه احترام كامل عملي نسبت به مندرجات آن قانون را داشت. زيرا از آنجا كه يك طرف قانون، يعني دولت فرمانروا و زمامدار نيرومند ، با تمام اقتدار خود سرفرازي مي كند و عرصه را براي طرف ديگر يعني افراد مردم تنگ مي نمايد، جايي براي برخورداري از آزاديها و ابراز وجود باقي نمي ماند.
در اكثر قوانين اساسي مدرن دنيا، سه نكته اصلي مورد پذيرش است:
نكته اول ، درباره «اصل حاكميت مردم » از طريق انتخابات عمومي است. اين اصل بيان كننده حقوق فردي نياز اجتماعي است؛ چرا كه از يك سو امكان مشاركت افراد در تعيين سرنوشت سياسي خود، عقلاني و منطقي به نظر مي رسد، و از سوي ديگر، استقرار قدرت حاكميت در تحت يك كنترل منتظم ملت به طور جمعي موجب آن ميشود كه عوامل تهديد و ارعاب مردم حذف و طرد گردد.
نكته دوم، درباره «تبعيت تصميمات سياسي ازقوانين ثابت مشخص»و اشراف جامعه از طريق بحث و انتقاد نسبت به اين تصميمات است. حقانيت مردم في حد ذاته يك اصل مسلم به شمار مي رود و جايز الخطا بودن سياستمردان و ابوابجمعي حكومت نقطة مقابل آن تصور ميشود . بدين خاطر است كه اعمال حكومتي مرتباً بايد زير ديد دقيق مردم و نمايندگان آنها در بارلمان قرار گيرد.
نكته سوم ، درباره «اصول مربوط به اعلاميه هاي حقوق بشر و حقوق اقتصادي و اجتماعي مردم » است در اينجا نه تنها در مورد ساختار سياسي قدرت عمومي مبحث ميشود بلكه قلمرو و وظايف و محدوديت هاي لازم مربوط به اعمال و روابط دولتمردان با افراد و گروههاي اجتماعي مشخص ميگردد.قابل توجه است كه انديشه حقوق بشر و حقوق ملت داراي ارزش بين المللي است ، زيرا نه تنها اين موضوع در اعلاميه هاي حقوق بين المللي و منطقه اي مندرج است بلكه تشابه الفاظ ، عبارت و قواعد آن در قوانين اساسي كشورها مختلف ، نشان دهندة اين تفاهم عميق جهاني است.
به هر حال ، موضوع محدوديت زمامداران از يك سوء شناسايي وسيع حقوق مردم از سوي ديگر ، مطلب اصلي در قوانين اساسي است. بدين خاطر است كه اكثر زمامداران كشورها ، بخصوص فرمانروايان مستبد، و نيز بعضي از انقلابيون كه آزادي عمل را در اجراي برنامه هاي خود لازم قدرت خود را توسعه مي دهند، و بديهي است كه اين توسعه طلبيها موجب تضعيف قانون اساسي شده و زمينه را براي پايمال نمودن حقوق مردم و كوتاه كردن دست آنان در نظارت بر زمامداري فراهم مي نمايد.
در اين روند خطير، مساله تفوق و برتري قانون اساسي و تاثير و تاثير پذيري آن از دخالت و تصرف هيات حاكمه موضوعي مهم تلقي ميگردد . براي تضمين اين امر، دقت و مراقبت در اصل حاكميت مردم و مشاركت آنان در تعيين سرنوشت سياسي خودش لازم و ضروري به نظر مي رسد. اشراف مستمر جامعه در حفظ و نگهداري قدرت قانون اساسي امري تضمين كننده تلقي ميگردد. تدوين و بازنگري اساسي امري است كه فقط از طريق حضور فعال فكري و عملي مردم مشروعيت خواهد داشت.
در اين مقاله ، ضمن مطالعه كلي قضيه ، موضوع بازنگري قانون اساسي در جمهوري اسلامي ايران را مورد مطالعه قرار مي دهيم .
كليات بازنگري
بخش اول
مفاهيم كلي
قانون اساسي به عنوان رويه سياسي و سند حقوقي متضمن مفاهيم و موضوعاتي است كه آن را از قوانين عادي متمايز مي سازد اين قانون اولاً ريشه در ابعاد و زواياي مختلف داشته و قلمرو اجراي آن به وسعت يك جامعه سياسي و نسبت به تمام امور آن است ؛ ثانياً مجموعه قواعدي است كه ناظر بر روابط فرمانروايان و فرمانبرداران وتنظيم كننده قدرت نابرابر آنان است. اين ويژگي موضوع تدوين و بازنگري قانون اساسي را از سايز قواعد و قوانين متمايز مي سازد.
بند اول
مفاهيم حقوقي قانون اساسي
قانون اساسي قانون عالي دولت بوده و از دو جهت مادي و شكلي قابل توجه مي باشد :
اول . مفهوم مادي
از نظر مادي قانون اساسي عبارت از مجموعه قواعدي است كه بر دولت حاكميت دارد، و در آن تعديل رابطه حكومت و مردم و نظارت فراگير مردم بر امر حكومت و تنظيم مهام امور جامعه سياسي بحث و گفتگو ميشود. از مندرجات قانون اساسي برتري كامل آن بر همه امور و شئون مقامات و قوانين به خوبي قابل درك است. نظريه اين قانون صلاحيت ها را مشخص مي كند لزوماً مافوق تمام مقامها و نهادهايي است كه آن صلاحيت ها را دارا شده اند. بنابراين هيچ مقام و نهادي نبايد قدمي عليه قانون اساسي بردارد، زيرا با نقض آن في الواقع صلاحيت خود را مخدوش نموده است. واتل انديشمند قرن 18 در پاسخ به اينكه آيا مقام يك سازمان سياسي حق تغيير ي اصلاح قانون اساسي را دارد يا خير، مي گويد: «اين قانون اساسي است كه قانونگذار قدرت خود را ناشي از آن مي داند پس چگونه ميتواند آن را تغيير دهد بدون آنكه اساس قدرت خود را خراب كرده باشد؟»
دوم . مفهوم آييني
ازنظر آييني ، پيدايش قانون اساسي ممكن است ريشه در سنتها داشته و در تدريج تاريخ به وجود آمده باشد از قانون اساسي انگلستان با تمام محتواي خود به عنوان يك قانون اساسي عرفي و اصطلاحات غير مدون ياد مي شود اما در زمان حال، بجز كشور مذكور تقريباً تمامي كشورها داراي قانون اساسي مدون هستند، كه با آيين و رويه خاص تدوين ميگردد.
براي تضمين تفوق و برتري قانون اساسي ، شيوه تدوين بايد به گونه اي باشد كه نتوان آن را به راحتي تغيير داد. در اين خصوص قانون اساسي قابل انعطاف نسبت به قانون اساسي غير قابل انعطاف متفاوت است.
الف . قانون اساسي قابل انعطاف قانوني است كه از طريق قانونگذاري عادي بتوان آن را تغيير داد. در اين صورت بين قانون عادي و قانون اساسي تفاوتي وجود نخواهد داشت، و مي توان گفت كه يك قانون عادي ناقض قانون اساسي، ناسخ و تغيير دهنده آن نيز هست. بنابراين قانون اساسي قابل انعطاف هيچ تفوق و برتري نسبت به قانون عادي ندارد.
ب . برعكس ، قانون اساسي غير قابل انعطاف قانوني است كه از طريق قانون عادي قابل تغيير نباشد. بنابراين براي تدوين و تغيير قانون اساسي، آيين و روش خاصي بايد وجود داشته باشد. در اين صورت ، تفوق قانون اساسي محرز و تطبيق قوانين عادي با قانون اساسي، براي حفظ اين تفوق ، ضرورت خواهد داشت.

بند دوم :
تدوين و بازنگري قانون اساسي
قانون اساسي نوشته حاصل كار قوه عاليه اي است كه مافوق تمام قواي حاكم بر جامعه باشد اين قوه را مي توان «قوه موسسان » ناميد. اين قوه به وضع قواعدي مي پردازد كه، به موجب آن ، نهادها و قواي گوناگون زمامداري تاسيس مي شود و اعمال قدرت مي نمايد . قوه موسسان در دو حالت متصور است:
ـ قوه موسسان اصلي كه به هنگام تاسيس يك دولت جديد و يا در آستانه يك انقلاب و دگرگوني رژيم سياسي، ايجاد ميشود و مبادرت به تهيه و تدوين يك قانون اساسي مي نمايد.
قوه موسسان تجديد نظر كه كار آن برحسب نياز جامعه بازبيني، تغيير اصول و يا تكميل قانون اساسي حاكم و در حال اجراست ، بدون آنكه تماميت آن را بر هم بزند.
به لحاظ تفاوت در تاسيس قواي مذكور و تفاوت در قلمرو اختيارات آنها شيوه هاي تدوين قانون اساسي نسبت به شيوه هاي تجديد نظر آن قابل تمايز است.
اول . در تدوين قانون اساسي
اشكال مختلف تدوين قانون اساسي را بدين شرح دسته بندي
نموده اند .
1 . اشكال دموكراتيك
تصور رايج و پذيرفته شده اسن است كه در رژيمهاي دموكراتيك كل امور حكومتي ريشه در مردم دارد و قوه موسسان نيز متعلق به مردم است در نهايت اين قوه ممكن است به طرق مختلف متظاهر شود:
مجلس موسسان يكي از شيوه هايي است كه از طريق آن قانون اساسي تدوين مي گردد نمايندگان اين مجلس منتخب مردم ، ماموريت آن تصويب قانون اساسي، و دوره ماموريت آن محدود به زمان همين ماموريت است؛ بدين معني كه مجلس پس از انجام ماموريت منحل ميگردد . در خصوص مجلس موسسان ممكن است براي نمايندگان شرايطي در نظر گرفته شود كه انديشمندان و محققان و خردمندان در آن حضور يابند.
در اين خصوص ممكن است بر دموكراسي تنگناه وارد شود. اما چون قانون اساسي بايد براي سعادت و ثبات جامعه محتوي مقررات حكيمانه باشد ، بيان شرايط مذكور منطقي به نظر مي رسد.
مراجعه به آراء عمومي كه به آن دموكراسي مستقيم مي گويند ، شيوة ديگري است كه به موجب آن، توسط نهاد ياارگان خاص دولتي متن مورد نظر به آراء عمومي گذاشته ميشود. البته ارزش آراء عمومي بستگي به اوضاع و احوال جامعه و ميزان رشد سياسي مردم دارد. اين حالت كه دموكراتيك ترين شكل را دارد، ممكن است وقتي كه فرهنگ جامعه از ارتقاي كيفي برخوردار نباشد، مورد سوء استفاده زمامداران قرار گيرد و عوامفريبي سياسي از طريق عوام الناس مشروعيت پيدا كند.
تركيب موسسان و رفراندوم كه در اين شيوه ابتدا مردم نمايندگان تدوين كننده قانون اساسي را انتخاب ميكنند. مجلس موسساتي كه از اين نمايندگان تشكيل ميشود كار تدوين را آغاز ميكند و به انجام مي رساند. پس از اين كار، مردم بار ديگر ، راي مثبت يا منفي خود را براي قانون اساسي ابراز مي دارند.
2 . فرامين فردي
اتفاق افتاده است كه حاكم فرمان مشروحي را صادر و به عموم ابلاغ نموده است:
وقتي كه پادشاه داراي اقتدار نامحدود است، به ميل و اختيار خويش و يا تحت فشار مردم مبادرت به صدور فرمان مي كند اين فرمان ، به منزله قانون اساسي ، تنظيم كننده روابط سياسي حكومت ومردم است(نظير فرمان مشروطيت ايران مورخ 14 جمادي الاخر 1324 قمري)
وقتي كه يك ديكاتور پس از كودتا به قدرت رسيد فرماني را صادر مي كند كه درآن ضمن تنظيم روابط سياسي مردم و حكومت ، براي جلب رضايت مردم حقوقي را به آنان اعطا
مي نمايد.
3 . اشكال مختلط
تركيبهاي مشهوري كه از شيوه هاي مختلط در تاريخ وجود دارد ، بدين شرح است :
تركيب فرمان حاكم و راي عمومي ، بدين ترتيب كه قانون اساسي توسط حاكم تهيه و به راي عمومي گذاشته مي شود. اين حالت وقتي است كه حاكم براي تبيين قدرت خود احتياج به تاييد عمومي دارد.
تركيب مجلس و پادشا ، بدين ترتيب كه بين پادشا و مجلس قراردادي بر سر تقسيم قدرت تنظيم و تدوين ميگردد اين نوع قرارداد مشهور به «ميثاق» است.
دوم . دربازنگري قانون اساسي
الف. طرح مساله
قانون اساسي به عنوان قانون بنيادي، سازمان دهنده اركان زمامداري و تضمين كننده حقوق مردم است و نبايد دستخوش گردباد حوادث سياسي و در معرض تلاطم و تزلزل قرار گيرد و حرمت آن شكسته شود اما از سوي ديگر ، نبايد فراموش كرد كه اين قانون در ارتباط با زندگي سياسي و اداري مردم است. پيشرفت زمان و تحولات گوناگون اجتماعي و اقتصادي و سياسي حالات، روابط و موضوعات جديدي را مطرح ميكند كه نيازمند قانونمند متناسب با آن تحول و پيشرفت است. همچنين تجربه گذشته دراجراي قانون اساسي و اشكالات ناشي از آن جامعه سياسي را متقاعد مي سازد تا از طريق بازنگري معقولانه و منطقي اصلاحات لازم را به عمل آورد.
پيش بيني بازنگري در قانون اساسي مبتني بر واقعيات و كاري خردمندانه است. برعكس ، تصور يك قانون اساسي ابدي و جاودانه ، از كوته بيني سياسي و عدم توجه به تحولات اجتناب ناپذير زمان ناشي ميشود.
اگر اين امر در قانون اساسي پيش بيني نشود. آنگاه كه قانون اساسي با شرايط و مقتضيات زمان مناسب نباشد، به هر ترتيب حتي از طريق انقلاب، تغييرات لازم صورت خواهد گرفت.
از طرف ديگر، سهولت در بازنگري و تغيير قانون اساسي، بدين خاطر نگران كننده است كه موجب بروز و ظهور ناامني دائمي در نهادهاي سياسي كشور خواهد بود. قانوني را كه همواره مستعد تغيير و درهر زمان ملعبه دست زمانداران باشد نمي توان يك قانون اساسي و بنيادي دانست.
كمال مطلوب اين است كه روشي ايجاد شود تا براساس آن بتوان پس از تفكر و انديشه معقولانه و در حالتي كه اكثريت مردم خواهان آن هستند، نسبت به بازنگري قانون اساسي اقدام نمود. در اين صورت ، از انعطاف و عدم انعطاف افراطي بايد پرهيز شود. قانون اساسي جمهوري چهارم (1946) فرانسه ، به خاطر تصلب ، در موقع مناسب نتوانست تغيير يابد ،در حالي كه به خاطر عدم تناسب آن با وضعيت كشور، هركس اين احتياج را احساس مي نمود تا اينكه در سال 1958 ، قانون اساسي و رژيم جمهوري چهارم از ميان رفت.
ب. نظريات مربوط به «قوه موسسان بازنگري »
بعضي از تزسي ي يس دفاع ميكنند و با پيش بيني شيوه بازنگري و يا «قوه بازنگري »مخالف اند. به موجب نظر سي ي يس، مردم
نمي توانند از حق خود در تاسيس قانون اساسي به نفع ديگري صرف نظر كنند. حق هرگونه تغيير و تجديد نظر از آن خود ملت است و نياز به آداب و رسوم خاصي ندارد . اين نظر در ماده اول مبحث هفتم قانون اساسي 1791 فرانسه بدين ترتيب منعكس شده است كه: «مجلس ملي موسسان اعلام مي نمايد كه ملت حق غير قابل واگذاري تغيير قانون اساسي را داراست»
به نظر بارتلمي اين يك نظر كلي حقوق است كه كسي كه حق انجام عملي را دارد حق تغيير و يا فسخ آن را نيز داراست . نتيجه اينكه ارگان تجديد نظر كننده قانون اساسي همان ارگان تاسيس كننده آن است.
بنا به نظر ژان ژاك روسو در قانون اساسي مي توان نحوه تجديد نظر در قانون اساسي را به همان ترتيبي پيش بيني نمود كه در اصل قانون اساسي به تصويب رسيده است . البته مردمي كه تابع يك قانون هستند بايد خود انشا كننده آن باشند ، همانند شركتي كه فقط شركاء حق تنظيم شرايط مشاركت را دارا هستند.
از جمع نظرات مذكور به اين نتيجه مي رسيم كه بازنگري قانون اساسي، به هيچ وجه نفي نشده است ؛ اما تفوق و عدم انعطاف قانون اساسي ايجاب مي كند كه آيين خاص و استثنايي براي بازنگري در خود قانون اساسي پيش بيني شود.
ج . ابتكار بازنگري
ابتكار عمل در بازنگري ، امتياز بسيار مهمي است كه معمولاً اختيار قوي ترين مقام يا نهاد يك كشور قرار مي گيرد:
1 ـ در رژيمهايي كه قوه مجريه داراي قدرت مطلق است اين حق اختصاص به آن قوه دارد، چه در قانون اساسي پيش بيني شده يا نشده باشد.
در رژيمهاي استبدادي كلاسيك و حتي بعضي از رژيمهاي مشروطه معاصر ابتكار بازنگري قانون اساسي در اختيار مقام حاكم است : به موجب ماده 27 قانون اساسي مراكش، اقدام به تجديد نظر در قانون اساسي از حقوق مختصه پادشاه است.
2 . در رژيمهاي دموكراتيك اين حق به مردم تعلق دارد: به موجب مواد 118 تا 123 قانون اساسي سوئيس ابتكار بازنگري ، از پيشنهاد تا تصويب ، با مردم و مجلس فدرال است. به موجب ماده 5 قانون اساسي ايالات متحده آمريكا، مجالس مقننه با اكثريت دوسوم نمايندگان قانون اساسي را مورد تجديد نظر قرار مي دهند.
3 ـ در بعضي از كشورها اختيار بازنگري بين قواي مجريه و مقننه تقسيم شده است: به موجب ماده 89 قانون اساسي فرانسه ابتكار بازنگري قانون اسايس مشتركاً متعلق ب رئيس جمهور پارلمان است.
د . آيين بازنگري
حفظ تفوق قانون اساسي مستلزم تصلب و عدم انعطاف آن ، و لازمه عدم انعطاف وجود شرايط سخت براي بازنگري است.
سخت ترين روش، توسل به شيوه اي است كه براساس آن بازنگري در قانون اساسي همانند تدوين آن صورت مي گيرد؛ يعني اينكه همان ارگان مصوب دعوت به تشكيل ميشود، هرچند كه تشكيل ارگان مذكور شايد عملاً مشكل و يا غير ممكن باشد. اينك به ذكر چند شيوة نمونه مي پردازيم.
1 ـ به موجب آيين روش كلاسيك كه داراي تشريفات خاص ميباشد پارلمان (و سيستم دو مجلس هر دو مجلس ) در يك راي اكثريت قوي (مثلا دوسوم يا سه چهارم نمايندگان ) آن را از تصويب مي گذارنند. البته اين روش مشكل به نظر مي رسد خصوصاًوقتي كه در يك پارلمان افكار و تمايلات متفرق وجود داشته باشد، حصول اكثريت قوي به ندرت امكان پذير خواهد بود. در اين فرض، تنها زماني امكان تغيير قانون اساسي وجود دارد كه يك تفاهم عمومي در فضاي پارلمان وجود داشته باشد، و اين كار اصولاً زمان زيادي مي برد، به عنوان مثال ، بازنگري قانون اساسي بلژيك پس از هفده سال كار و بحث ، در سال 1971 به تصويب رسيد.
كشورهاي بلژيك ،آلمان و آمريكا از اين سيستم پيروي ميكنند.
2 ـ در بعضي از قوانين اساسي ، روش ديگري وجود دارد كه تركيبي از دموكراسي مستقيم و غير مستقيم است به عنوان مثال مواد 120 تا 123 قانون اساسي كشور سوئيس مقرر مي دارد وقتي كه صدهاهزار نفر از راي دهندگان تقاضا كنند و يا مجالس قانونگذاري تشخيص دهند، بازنگري قانون اساسي مورد بررسي قرار مي گيرد و تصميمات متخذه به تصويب اكثريت مردم و تصويب اكثريت دولتها مي رسد.
3 . در دولتهاي فدرال، موضوع بازنگري بايستي به تصويب دولت فدرال و دولتهاي عضو برسد: به موجب ماده 5 قانون اساسي ايالات متحده آمريكا وقتي كه دو سوم اعضاي مجلسين،اصلاح موادي از قانون اساسي را ضروري بدانند و يا هياتهاي مقننه دو سوم ايالات ، مجلس ملي را براي پيشنهاد طرح اصلاحي دعوت نمايند، راي مثبت كنگره بايدبه تصويب اكثريت سه چهارم نمايندگان دولتهاي عضو برسد تا بازنگري قابليت اجرا پيدا كند . همچنين به موجب ماده 398 تا 304 قانون اساسي جمهوري سوسياليستي فدرال يوگسلاوي پيشنهاد بازنگري از سوي نمايندگان شوراي فدرال، رياست جمهوري، مجالس دولتها با عضو يا استانها و يا شوراي فدرال مجلس ملي به عمل مي آيد . پيشنهاد بازنگري پس از بررسي و تصويب دو سوم اعضاي مجلس ملي فدرال و مجالس دولتهاي عضو رسميت مي يابد.
4 ـ در بعضي از كشورها ممكن است چند شيوه براي بازنگري وجود داشته باشد. مثلاً در كشور فرانسه براي بازنگري در قانون اساسي سه راه پيش بيني شده است:
ـ به موجب ماده 11، رئيس جمهور به پيشنهاد دولت و يا پيشنهاد مشترك مجلسين مي تواند طرحها و لوايح مربوط به سازماندهي قواي عمومي را به رفراندوم بگذارد.
ـ به موجب قسمت اول ماده 89 ، ابتكار بازنگري قانون اساسي مشتركاً متعلق به رئيس جمهور و اعضاي پرلمان است. پيشنهادي بازنگري بايد به تصويب مجلسين برسد . مقررات بازنگري وقتي قطعيت پيدا مي كند كه از طريق آراء عمومي به تصويب رسيده باشد.
به موجب قسمت دوم ماده 89، رئيس جمهور مي تواند بدون مراجعه به آراء عمومي پيشنهاد بازنگري را تسليم كنگره اي كه متشكل از اعضاي دو مجلس باشد، بنمايد. در اين صورت ، رسميت مقررات بازنگري موكول به راي اكثريت سه پنجم اعضاي كنگره خواهد بود.
هـ ـ محدوديتهاي وارده به بازنگري
علاوه بر آنكه عدم انعطاف قانون اساسي شرايط بازنگري را سنگين ميكند ممكن است به دلايل خاصي از توسل به بازنگري اجتناب شود. بعضي از محدوديت ها بدين شرح است.
1 . محدوديت موضوعي : قانون اساسي هر كشور سند سياسي و حقوقي نظام سياسي و ارزشهاي حاكم بر آن كشور است. تغييرات داخلي هر نظام تا آن حد چارچوب و استوانه هاي را بر هم نزند، عادي به نظر ميرسد؛ اما اگر در اركان نظام ( نظير شكل حكومت ، ارزشها حاكم بر جامعه ، وحدت و تماميت ارضي كشور و غيره ) تزلزلي ايجاد گردد و يا تغييراتي پديد آيد ، آن نظام محكوم به فروپاشي خواهد بود. در بازنگري قانون اساسي اكثر كشورها معمولاً تغييرات مربوط به اركان نظام ممنوع است:
به موجب ذيل ماده 89 قانون اساسي فرانسه موضوع جمهوري بودن حكومت قابل بازنگري نيست.
به موجب قسمتي از ماده 5 قانون اساسي ايالات متحده آمريكا اصل تساوي نمايندگي دولتهاي عضو (هر ايالت دو عضو) در مجلس سنا قابل تجديد نظر نيست.
ماده 79 قانون اساسي 1949 آلمان فدرال حذف ساختار نظام فدرال را مطلقاً ممنوع اعلام داشته است، و در نتيجه ، بازنگري در اين خصوص قابل قبول نيست.
به موجب ماده 100 قانون اساسي 1970 مراكش، موضوع سلطنت مربوط به مذهب قابل بازنگري و تغيير نيست.
2 . محدوديت به خاطر اوضاع و احوال : تغيير و اصلاح قانون اساسي مي بايست در يك جو مطمئن و آرام و به دور از هر گونه فشار داخلي و خارجي صورت گيرد. مثلاً اگر كشور توسط بيگانگان اشغال شود و يا آنكه تماميت ارضي كشور در خطر باشد، اوضاع و احوال را نمي توان مناسب بازنگري و تغيير قانون اساسي دانست به موجب ماده 89 قانون اساسي فرانسه اگر تماميت كشور در معرض تهديد و خطر باشد امكان هيچگونه بازنگري و تغيير قانون اساسي وجود ندارد.
3 . محدوديت زماني : ممكن است در قانون اساسي پيش بيني شده باشد كه در مدت زمان معين قانون اساسي قابل بازنگري نيست. اين امر مي تواند به خاطر آن باشد كه مواد قانون اساسي در مدت قابل توجهي مورد تجديد نظر قرار گيرد و محسنات و معايب آن به خوبي شناخته شود قانون اساسي 1791 فرانسه بازنگري قانون اساسي را قبل از دو دوره قانونگذاري (چهار سال ) ممنوع كرده بود. تعيين محدوديت زماني در قوانين اساسي تلقي به نظر نمي رسد زيرا ممكن است تحولات جامعه تغييرات قانوني را ايجاب نمايد. بدين خاطر است كه معمولاً در قوانين اساسي كشورها مقررات محدود كننده زماني براي بازنگري پيش بيني نمي شود به موجب ماده 118 قانون اساسي سوئيس قانون اساسي در هر زمان ، كلاً و جزئاً ، قابل بازنگري است.
بخش دوم
بازنگري قانون اساسي در جمهوري اسلامي ايران
بند اول :
طرح مساله
«قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران كه مبين نهادهاي فرهنگي، اجتماعي ، سياسي و اقتصادي جامعه ايران » است در درجه اول نشات گرفته از اصول انقلاب اسلامي و در درجه دوم ملهم از انديشه هاي دموكراتيك غربي است. تدوين قانون اساسي و تجربه اجراي آن در طول ده سال اشكالاتي را مطرح ساخت كه در نهايت منجر به بازنگري قانون اساسي در مرداد ماه 1368 گرديد و در آن اصلاحات و تغييرات عمده اي در امر زمامداري كشور صورت گرفت.
اول . تدوين قانون اساسي 1358
قانون اساسي درگرما گرم شور انقلابي سال 1358 و درموقعي مورد بررسي و تصويب قرار گرفت كه عوامل گوناگوني موثر در كار تدوين آن بودند:
الف . يكي از اين عوامل ، بازتاب تندي بود كه نسبت به تمركز قدرت در رژيم سياسي گذشته وجود داشت. در آن رژيم ، عيلرغم پيش بيني نظام تفكيك قوا و بعضي از نهادهاي دموكراتيك ، شاه به عنوان مظهر قدرت از اختيارات وسيعي نظير حق انشاي قانون اعمال قوه مجريه ، عزل و نصب وزرا ، فرمانفرمايي كل قشون ، انحلال پارلمان و غيره برخوردار بود. نتيجه حاصله از اين همه اقتدار ، جو سنگيني بود كه جامعه ايران را در بنيان گذاري نظام جديد در موضع مقاوم ضد تمركز قرار داد. بدين جهت در قانون اساسي جديد ، علاوه بر اينكه بر نقش مردم تاكيد فراوان شد، اقتدار قوه مجريه بين اركان متعدد تقسيم گرديد.
ب . عامل ديگر سرعت چشمگيري بود كه در زوند انقلاب و استقرار نظام مشاهده ميشد؛ از جمله آنكه قانون اساسي مي بايست در كوتاه ترين زمان ممكن به تصويب مي رسيد. قانون اساسي متن موسس مفاهيم ارزشها و نهادهاي يك نظامي سياسي است اين قانون بيان كننده كليه امور و شئون كشور و آورنده و تعيين كننده صلاحيت هاست . به خاطر اين همه مسائل و مطالبي كه كاربرد و حتي كلمات آن در سرونوشت جامعه و كشور موثر است، تسريع روا نيست . اين نكته در قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران قابل تذكر است.
ج . مجلس بررسي نهايي قانون اساسي ، از يك سو به حكم نمايندگي از سوي ملت مي بايست بنيادهاي مبتني بر حاكميت ملي را پيش بيني نمايد، و از سوي ديگر به حكم اسلامي بودن انقلاب حاكميت اسلام بر تمام امور كشور را رسميت بخشد. باين خاطر بود كه اصول پنجم(ولايت امر ) و ششم (حاكميت مردم )به دنبال هم تدوين شده و بر اين اساس ، در فصول ديگر روشهاي عملي حاكميت اسلامي و حاكميت ملي را بيان داشت. جلوه هاي دوگانه حاكميت در قانون اساسي، هرچند كه به نحو قابل قبول و گشاينده اي رقم خورده است ، معذالك در بعضي از موارد بدون اشكال نمي توانست باشد.
در هر سيستمي تدوين يك قانوئن اساسي نمي تواند ايده آل و بدون كم و كاست باشد. اين حالت براي هر قانون موضوعه اي قابل تصور است كه به هر حال در جريان اجرا معايب آن آشكار و اشكالات آن با تمهيدات متناسب مرتفع ميشود. اما نبايد فراموش كرد كه قانون اساسي به قول روايه كلارد چادري نيست كه هر زمان به گونه اي برافراشته شود، بلكه بايد از پايه ها و اركان مستحكمي برخوردار باشد تا ثبات نظام به وسيله آن تضمين گردد.
يكي از راه هاي رفع نقايص و نارساييهاي قانون تفسير آن توسط مقامات و مراجع ذيصلاحي است كه پرده از بعضي مبهمات و نارساييها بر مي دارند بدين جهت است كه در قوانين اساسي، موضوع تفسير قوانين پيش بيني ميشود. به موجب اصل 98 قانون اساسي : «تفسير قانون اساسي به عهده شوراي نگهبان است كه با تصويب سه چهارم آنان انجام ميشود».
بدين خاطر در طول ساليان پس از تصويب قانون اساسي ، شوراي مذكور در تمام تفسير نتوانسته است بعضي از مشكلات را از سر راه مجريان اصلي قانون اساسي بردارد؛ لكن به خاطر محدود بودن قلمرو و تفسير ، طبعاً اين شيوه نمي توانست براي رفع نقايص و نارساييها وافي به مقصود باشد.
دوم . قانون اساسي در عمل
علاوه بر اشكالاتي كه از همان آغاز تدوين قانون اساسي در سال 1358 مشخص گرديد ، تجريه ده ساله اجراي قانون اساسي نشان دهنده اين امر بود كه سازماندهي تشكيلات مختلف كشور، در حد انتظار ، كارآيي لازم را نداشت ، اهم موارد اشكال بدين شرح بود:
الف . ناهماهنگي در قوه مجريه
در اصل 60 قانون اساسي قوه مجريه ، جز در اموري كه مستقيماً بر عهده رهبري گذارده شده بود ، از طريق رئيس جمهور ، نخست وزير و وزرا قابل اعمال بود. به دنبال آن در اصولي روشن نهادهاي رهبري ، رياست جمهوري ، دولت و نيروهاي مسلح در فصول هشتم و نهم شكل گرفته بود و در واقع زمام امور سلسله متصل قوه مجريه در دست زمامداران متعدد قرار داشت. البته در اين خصوص صلاحيت مقام رهبري (اصل 110) و مديريت امور نيروهاي مسلح (اصول 143 تا 151) بدون اشكال چشمگيري قابل اعمال بود. آنچه كه در همان آغاز شكل گيري نظام مساله ساز و مشكل آفرين شده بود، جدايي دو نها مجزاي رياست جمهوري و دولت بود. اين دو نهاد ، هم از لحاظ تفكيك صلاحيت ها و هم از لحاظ برخورد صلاحيت ها و هم از نظر سلسله مراتب نمي توانست وافي به مقصود و كارساز باشد :
1 . به موجب اصول 113 تا 115 قانون اساسي ، رئيس جمهور كه داراي شرايط ويژه است با راي مستقيم مردم انتخاب ميشود و در واقع نمايندگي مردم در سراسر كشور را بر عهده دارد. اما عليرغم اين موقعيت مردمي و مرتبت سياسي (عالي ترين مقام رسمي كشور پس از مقام رهبري و رياست قوه مجريه طبق اصل 113 ) در اداره قوه مجريه نقش قابل توجهي نداشت.
2 . به موجب اصول 124 ، 133 ، 135 و 136 نصب اعضاي قوه مجريه منوط به موافقت يا پيشنهاد رئيس جمهور بود، اما همين كه رئيس جمهور اعضاي مذكور را به قوه مقننه معرفي مي كرد كمترين اختياري در امور آنان را نداشت ، و در واقع ، اعمال رياست قوه مجريه عملاً از وي سلب شده بود و جز در مورد موافقت با عزل وزير (اصل 136) اختيار ديگري نداشت. ترتيب اين گونه اصول با اصول مديريت (كه قدرت نظارت و تصميم گيري را براي مدير مي شناسد ) مغاير بود.
3 . به موجب اصل 134 نخست وزير رياست هيات وزيران را بر عهده داشت و بركار آنان نظارت ميكرد. قانون اساسي اين نظارت را از مقام مافوق آنان ، يعني رئيس جمهور، سلب كرده بود و اعضاي دولت در انجام وظايف و امور خود كاملاً مستقل از رئيس جمهور عمل مي كردند از سوي ديگر ، چنانچه بين نخست وزير و وزيران هماهنگي وجود نمي داشت ، نخست وزير درعزل وزير به تنهايي قادر به اقدام نبود، زيرا براي اين عزل موافقت رئيس جمهور لازم بود. حال اگر وزير با رئيس جمهور هماهنگ و با نخست وزير ناهماهنگ مي بود نخست وزير نمي توانست در انجام وظايف رياست هيات وزيران ايجاد هماهنگي كند. بنابراين در مديريت قوه مجريه روند شايسته اي وجود نداشت.
4 . به موجب اصل 134 و 137 اعضاي قوه مجريه فقط در مقابل مجلس مسئول بودند و مجلس به موجب اصول 87 و 88 و 89 به كار آنان نظارت مي كرد ، در حالي كه رئيس جمهور به عنوان مقام مافوق هيچگونه قدرت مواخذه اي نداشت.
5 . قسمت مهمي از اعمال قوه مجريه به صورت تصميم و يا وضع مقررات ازسوي دولت انجام مي شد براساس اصل 127 رئيس جمهور فقط حق حضور در هيات وزيران را داشت، بدون آنكه قادر به هماهنگي و اعمال مديريت صحيح باشد . تنها از طريق اصل 126 وي حق نظارت قانوني بر مصوبات هيات وزيران را داشت، بدون آنكه حق دخالت و اظهارنظر در مصلحت مقررات را داشته باشد.
ب . مساله مديريت در قوه قضاييه
قوه قضاييه به مرجع تظلمات عمومي و اجراي عدالت در جامعه است. تامين حقوق همه جانبه افراد جامعه مستلزم ايجاد امنيت قضايي عادلانه براي همه مي باشد. به منظور جلوگيري از مداخلات نارواي قواي ديگر و ايجاد جو سالم در قوه قضاييه به نحوي كه اين قوه فارغ از نوسانات سياسي و اعمال فشار بتواند فاصل حق و باطل و تامين كننده عدالت اجتماعي باشد، اصول مهمي تدوين گرديد كه در آن استقلال قوه قضاييه و قضات به نحوي رضايتبخش تامين شده بود. از آن جمله مي توان به «مديريت قوه قضاييه» اشاره نمود. بدين ترتيب كه انجام مسئوليت هاي قوه قضاييه بر عهده شورايي به نام شوراي عالي قضايي گذاشته شده بود كه بالاترين مقام قوه قضاييه بود و وظايف سازماندهي تهيه لوايح قضايي و امور اداري و استخدامي قضات را كلاً بر عهده داشت.
ترتيب مذكور به جهت آنكه قوه قضاييه را از حيطه اقتدار فردي خارج نموده بود مطلوب به نظر مي رسيد. لازم به تذكر است كه شورايي بودن عالي ترين مقام مسئول قوه قضاييه در صورت آشنايي با فرهنگ شورا مي توانست مفيد و كارساز باشد، و اين در صورتي بود كه شورا نيل به هماهنگي ، درك مفاهيم مشترك ، گريز از تكروي ، تمكين نسبت به راي اكثريت و اتخاذ تصميم حكمفرما مي بود. طي ده سال تجربه ، اين مديريت به ترتيب شورايي در اجرا با اشكالات فراوان روبرو مي شد.
ج . مساله عدم توافق در قوه مقننه
به موجب اصل چهارم قانون اساسي «كليه قوانين و مقررات… بايد بر اساس موازين اسلامي باشد…و تشخيص اين امر برعهده فقهاي شوراي نگهبان است» از طرف ديگر ، به موجب اصل هفتاد و يكم قانون مذكور : «مجلس شوراي اسلامي در عموم مسائل در حدود مقرر در قانون اساسي مي تواند قانون وضع كند» در اين خصوص ، حاكميت ملي ، صلاحيت عام تدوين قوانين را بر عهده مجلس مي گذارد ، و از سوي ديگر، حاكميت اسلامي ايجاب ميكند كه كليه قوانين بايستي براساس موازين اسلامي باشد. در برخورد صلاحيت هاي مذكور، اصل هفتاد و دوم مقرر مي دارد : مجلس شوراي اسلامي نمي تواند قوانيني وضع كند كه با اصول و احكام مذهب رسمي كشور با قانون اساسي مغايرت داشته باشد. تشخيص اين امر به ترتيبي كه در اصل نود و ششم آمده بر عهده شوراي نگهبان است»:
1 . به هنگام تدوين قانون اساسي مساله حاكميت شرع بر كليه قوانين و مقررات ، بدون تصور كمترين اشكال ، پيش بيني شده بود و در رابطه طولي مجلس و شوراي نگهبان ، براي مجلس هيچ راهي جز تبعيت از نظر شوراي نگهبان باقي نمي ماند؛ اما در جريان عمل ، اصرار فراوان مجلس شوراي اسلامي در بعضي از موارد به مقتضيات و مصالح و تاكيد فقهاي شوراي نگهبان بر مشروعيت قوانين ، مسائلي را در جامعه مطرح ساخت كه در آن مصالح نظام در مقابل موازين شرعي به نحوه قابل توجهي خودنمايي نمود. از جمله اين موارد موضوع احكام اوليه و ثانويه مطرح گرديد در سال 1360 رياست مجلس شوراي اسلامي در خصوص قانون اراضي شهري با ذكر اينكه بعضي از قوانين مصوب به لحاظ تنظيمات كل امور و ضرورت حفظ مصالح يا دفع مفاسدي است كه بر حسب احكام ثانويه به طور موقت بايد اجرا گردد، از مقام رهبري كسب تكليف نمود. در پاسخ مورخ 19/7/60 به مراتب مذكور آمده است: «آنچه در حفظ نظام جمهوري اسلامي ايران دخالت دارد كه فعل يا ترك آن موجب اختلال نظام ميشود… پس از تشخيص موضوع به وسيله اكثريت دو سوم وكلاي مجلس شوراي اسلامي با تصريح به موقتي بودن آن مادام كه موضوع محقق است و پس از رفع موضوع خود به خود لغو شود»در تصويب و اجراي آن مجازند. بدين ترتيب دست مجلس شوراي اسلامي در اين قبيل مسائل باز شد.
2 . فتواي مذكور صرفاًريشه در احكام ثانويه داشت. اما در سالهاي اخير مسائل حادتري در ارتباط با مقتضيات نظام موازين اسلامي مورد منازعه فقهاي شوراي نگهبان و مجلس شوراي اسلامي قرار گرفت . از جمله مواردي كه مساله مصلحت نظام را مطرح ساخت، موضوع لايحه كار و استيفاي وزير كار وقت در خصوص الزام كارفرمان از سوي دولت بود كه در مقابل دريافت خدمات دولتي ملزم به اجراي قواعد و مقررات كار باشند (ماده 1 لايحه كار) ضمن تاييد مطلب از سوي مقام رهبري در موضعگيري جديد ، در واقع ، مساله تزاحم قوانين حكومتي با احكام اوليه حل شد.
بدين ترتيب مساله حل معضلات نظام با شكل جديدي مطرح گرديد تا اينكه به موجب فرمان مورخ 17/11/66 مجمع تشخيص مصلحت نظام تاسيس شد.
نكته قابل توجه در اينجا است كه اولاً اقدامات قانوني مذكور در آن زمان خارج از مندرجات قانون اساسي و به اتكاي حكم «ولايت» صورت گرفته است، ثانياً اينكه در چنين حالتي (برخورد مصلحت نظام و قوانين شرعي )در تشخيص مصلحت ، مجلس شوراي اسلامي و شوراي نگهبان در عرض يكديگر قرار گرفتند.
بند دوم
تاسيس اصل بازنگري قانون اساسي
اول. مساله بازنگري
اشكالات ناشي از پراكندگي امور در تجربه ده ساله نشان داد كه با مديريت غير منسجم، امور به درستي به سامان نمي رسد و مسئوليتها لوث مي گردد . بدين خاطر بود كه انديشه بازنگري و اصلاح قانون اساسي قوت گرفت، در حالي كه در قانون اساسي اين امر به وضوع پيش بيني نشده بود. تنها اشاره اي كه در اين خصوص وجود داشت عبارت مندرج در ذيل اصل يكصد و سي و دوم بود كه مقرر ميداشت :
« در مدتي كه وظايف رئيس جمهور بر عهدة شوراي موقت رياست جمهوري است … نمي توان براي تجديد نظر در قانون اساسي اقدام نمود.»
البته اين عبارت نمي توانست گره گشاي امر مربوط به بازنگري باشد.عليرغم فقدان آيين روش بازنگري، اين زمينه فكري ايجاد شده بود كه براي دسترسي به امر بازنگري مي بايست چاره اي انديشيده شود.
در بهار سال 1368 و در يك جو مساعد از سوي نمايندگان مجلس شوراي اسلامي و شوراي عالي قضايي طي نامه هاي جداگانه درخواست ارائه طريق به منظور تجديد نظر در قانون اساسي تقديم مقام رهبري گرديد. و بدين ترتيب بود كه در تاريخ چهارم ارديبهشت 1368 طي حكمي به رئيس جمهور وقت دستورهاي لازم در مورد شوراي بازنگري ، شيوه بازنگري و موضوعات مورد بازنگري صادر گرديد:
الف . درمقدمه اين دستور آمده است:
« از آنجا كه پس از كسب ده سال تجربه عيني از اداره امور كشور، اكثر مسئولين و دست اندركاران و كارشناسان نظام مقدس جمهوري اسلامي ايران بر اين عقيده اند كه قانون اساسي با اينكه داراي نقاط قوت بسيار خوب و جاودانه است داراي نقايص و اشكالاتي است كه در تدوين و تصويب آن به علت جو ملتهب ابتداي پيروزي انقلاب و عدم شناخت دقيق معضلات اجرايي جامعه به آن توجه شده است ؛ ولي خوشبختانه مساله تتميم قانون اساسي پس از يكي دو سال مورد بحث محافل گوناگون بوده است و رفع نقايص آن يك ضرورت اجتناب ناپذير جامعه اسلامي و انقلابي ماست و چه بسا تاخير در آن موجب بروز آفات و عواقب تلخي براي انقلاب وكشور گردد و من نيز بر احساس و تكليف شرعي و ملي خود از مدتها قبل از در فكر حل آن بوده ام كه جنگ ئ مسائل ديگر مانع از انجام آن مي گرديد .
اكنون كه به ياري خداوند بزرگ و دعاي خير حضرت بقيه الله روحي له الفداء نظام اسلامي ايران راه سازندگي و رشد و تعالي همه جانبه خود را در پيش گرفته است، هياتي را برا رسيدگي به اين اصولي كه ذكر مي شود، تاييد آن را به آراء عموم مردم شريف و عزيز ايران بگذارند»
ب . در اين نامه با معرفي بيست نفر اعضاي نماينده و اعلام اينكه قوه مقننه نيز پنج نماينده داشته باشد، تركيب شوراي بازنگري تعيين و محدوده مسائل مورد بحث بدين شرح مشخص شده است:
1 . رهبري
2 . تمركز در مديريت قوه مجريه ،
3 . تمركز در مديريت قوه قضاييه،
4 . تمركز در مديريت صدا و سيما به صورتي كه قواي سه گانه در آن نظارت داشته باشند،
5 . تعداد نمايندگان مجلس شوراي اسلامي،
6 . مجمع تشخيص مصلحت براي حل معضلات نظام و مشورت رهبري به صورتي كه قدرتي در عرض قواي ديگر نباشد،
7 . راه بازنگري قانون اساسي،
8 . تغيير نام مجلس شوراي ملي به مجلس شوراي اسلامي.
بدين ترتيب كار بازنگري آغاز و موضوعات مذكور طي جلسات متعدد در شوراي ياد شده تدوين و تصويب و در همه پرسي مورخ 6/5/1368 به آراء عمومي گذاشته شد و به تصويب رسيد.
دوم . اصل بازنگري
يكي از موضوعات مورد بازنگري «اصل بازنگري » است كه در فصل چهارم الحاقي (اصل 177 ) قانون اساسي تحت عنوان «بازنگري در قانون اساسي» پيش بيني شده است . به بررسي مراتب اين اصل مي پردازيم:
الف . تشخيص ضرورت بازنگري
زمامداران كشور هر يك اجراي قسمتي از اصول قانون اساسي را بر عهده دارند و هم آنان به هنگام اجراء علي الاوصول قادر به كشف نقاط قوت و ضعف آن هستند و نيز به لحاظ مباشرت دراجراي امور قادر به تشخيص كاستيها و نيازها خواهند بود. تعداد مراكز قدرت زمامداري و تفكيك قواي ثلاثه به گونه اي است كه ضرورت تشخيص را به مقامات متعددي مرتبط مي سازد. اما در قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران مقام رهبري ولايت و اشراف بر كل نهادهاي سياسي و اداري و قضايي جامعه را بر عهده دارد.
و از طريق همين اشراف است كه وي با وقوف به مراتب كاستي و جمع آوري دلايل لازم، مبادرت به امر بازنگري مي نمايد در صدر اصل يكصد و هفتاد و هفتم آمده است:
«مقام رهبري پس از مشورت با مجمع تشخيص مصلحت نظام طي حكمي خطاب به رئيس جمهور موارد اصلاح يا تتميم قانون اساسي را به شوراي بازنگري قانون اساسي … پيشنهاد مي نمايد»
در مقررات مذكور ، علاوه بر آنكه تشخيص بازنگري بر عهده رهبري گذاشته شده است، مجمع تشخيص مصلحت نظام را كه اصولاً مركب از سران قواي ثلاثه و مقامات عاليه كشورند در مقام مشورت موثر قرار داده است.
ب . تركيب شوراي بازنگري
اصل 177 تركيب شوراي بازنگري را بدين شرح بيان نموده است:
1 . اعضاي شوراي نگهبان ،
2 . روساي قواي سه گانه،
3 . اعضاي مجمع تشخيص مصلحت نظام،
4 . پنج نفر از اعضاي مجلس خبرگان رهبري،
5 . ده نفر به انتخاب مقام رهبري،
6 . سه نفر از هيات وزيران ،
7 . سه نفر از قوه قضاييه ،
8 . ده نفر از نمايندگان مجلس شوراي اسلامي،
9 . سه نفر از دانشگاهيان،
بطوريكه ملاحظه ميشود، اعضاي شوراي بازنگري ، مسئوليت نمايندگي اكثريت نهادهاي كليدي كشور را بر عهده دارند ، و بدين ترتيب ، تركيب شورا به لحاظ فني و تخصصي مناسب به نظر مي رسد . شورايي كه مسئول بازنگري و تدوين اصول قانون اساسي است ، در واقع ابتكار تعيين محتواي قانون را بر عهده دارد به عبارت بهتر، «قوه موسس»همين شوراست .
در رژيمهايي كه مبتني بر دموكراسي و حاكميت ملي است قوه موسس معمولاً منتخب مردم است و مردم به وسيله نمايندگان اعمال قدرت نمايندگان در واقع منعكس كننده افكار نيروهاي مختلف سياسي و اجتماعي هستند .
در تركيب شوراي بازنگري مذكور بيشترين اعضا از بين مقامات و مسئولان اند اما از سوي ديگر ، ده نفر از نمايندگان مجلس شوراي اسلامي و پنج نفر از اعضاي مجلس خبرگان رهبري كه از طريق انتخابات عمومي تعيين مي شوند به نمايندگي از سوي مجلس شورا و خبرگان در شوراي ياد شده حضور دارند، و بدين ترتيب ،
مي توان گفت كه نمايندگي مردم در امر تدوين اصول بازنگري نسبتاً محسوس است.
ج . تصويب بازنگري
در جوامع دموكراتيك ، قوانيني واجد ارزش است كه راي و نظر مردم به طور موثر بر آن داير باشد مراجعه به آراء عمومي عالي ترين درجه مداخله مردم به شمار مي رود كه با اكثريت آراء خود به قانون اساسي رسميت و اعتبار مي بخشد در اين خصوص ذيل اصل 187 قانون اساسي مقرر مي دارد:
«مصوبات شورا پس از تاييد و امضاي مقام رهبري بايد از طريق مراجعه به آراء عمومي به تصويب اكثريت مطلق شركت كنندگان در همه پرسي برسد»
لازم به تذكر است كه شوراي نگهبان نظارت بر همه پرسي را به عهده دارد(اصل 99 ) همچنين رئيس جمهور موظف است نتيجه همه پرسي را امضاء نمايد و آن را براي اجرا در اختيار مسئولان قرار دهد (اصل 123)
د . محدوديت هاي بازنگري
قانون اساسي محتوي اصول گوناگون با دلايل گوناگون است:
قسمتي از اصول مربوط به شيوه اداره كشور و ايجاد نظم و ترتيب در اركان امور جامعه، و قسمتي ديگر بيان كننده ريشه ها و جلوه هاي اصلي نظام است. جامعه از يك سو نظام سياسي و ارزشهاي آن را مورد تاييد قرار مي دهد و از سوي ديگر اصول ديگر را براي حسن اجراي امور تصويب مي نمايد.
هرگاه جامعه اين ضرورت را احساس كند كه بعضي از اصول بايد تغيير يابد اقدامات اين ضرورت لازم براي بازنگري صورت مي پذيرد اما در خصوص اصول تعيين كننده نظام و ارزشها اساسي آن ، حتي از طريق بازنگري، اين تغيير امكان پذير نيست ، زيرا وفاداري نسبت به نظام را مخدوش مي سازد. مثلاً جامعه اي كه با خود عهد كرده است نظام سلطنتي را طرد كند و به جاي آن نظام جمهوري را برگزيند، وفاداري به نظام ايجاب مي كند كه براي هميشه نظام جمهوري را تغيير ناپذير بداند . در اين خصوص ذيل اصل 187 محدوديت هايي بدين شرح را پيش بيني نموده است :
«محتوي اصول ، مربوط به اسلامي بودن نظام و ابتناي كليه قوانين و مقررات براساس موازين اسلامي و پايه هاي ايماني و اهداف جمهوري اسلامي ايران و جمهوري بودن حكومت و ولايت امر و امامت است و نيز اداره امور كشور به اتكاي آراء عمومي و دين و مذهب رسمي ايران تغيير ناپذير است»
در اينجا نكته قابل تذكر اين است كه اصول مربوط به «حقوق ملت» نيز به عنوان يكي از اركان نظام و از جمله اصول ارزشي به شمار مي رود. حق اين مي بود كه اين اصول در زمرة موارد «تغيير ناپذير» قرار گرفت.
بررسي و تحليل اهم مصوبات شوراي بازنگري 1368
شوراي بازنگري منصوب از سوي مقام رهبري انقلاب طي چهل يك جلسه خود اصلاحات ، تغييرات و جابجايي را در چهل و هشت اصل مدون به عمل آورد . در اين شورا اولاً وظايف و اختيارات رهبري را به طور قابل توجهي افزايش يافت ، ثانياًدر سيستم مديريت قواي مجريه و قضاييه و همچنين صدا و سيما تغييرات كلي واساسي صورت گرفت ، ثالثاً نام « مجلس شوراي ملي » به «مجلس شوراي اسلامي » تغيير يافت و رابعاً دو نهاد مهم مجمع تشخيص مصلحت نظام شوراي امنيت ملي كه نقشي بسيار تعيين كننده در امور كشور دارند تاسيس شدند و سرانجام اينكه راه تجديد نظر در قانون اساسي تعيين گرديد. اهم موارد مذكور را ذيلاً بررسي مي نماييم.
بخش اول
تغييرات مربوط به رهبري
تغييرات مهم در اين خصوص تعديل توقع شرايط احراز رهبري از يك سوء و توسعه اختيارات وي از سوي ديگر است.
بند اول :
تغيير شرايط رهبري
اصول پنجم و 109 به ذكر شرايط رهبري پرداخته بود كه در بازنگري در آن تغييراتي بدين شرح به عمل آمد:
اول . در صلاحيت علمي رهبر
در اصول 107 و 109 قانون اساسي 1358 «مرجعيت » يكي از شرايط بارز و برجسته و لازم براي رهبري به شمار مي رفت . در اصول اصلاحي مذكور اين شرط حذف و به جاي آن مقرر گرديد:
«خبرگان درباره همه فقهاي واجد شرايط مذكور در اصل پنجم و 109 بررسي و مشورت مي كنند . هرگاه يكي از آنان را اعلم به احكام و موضوعات فقهي يا مسائل سياسي و اجتماعي يا داراي مقبوليت عامه يا واجد برجستگي خاص در يكي از صفات مذكور در اصل 109 تشخيص دهند او را به رهبري انتخاب ميكنند، و در غير اين صورت يكي از آنان را به عنوان رهبر انتخابي و معرفي مينمايند…»
دوم . در انتخاب و پذيرش رهبر
در اصل پنجم سابق پيش بيني شده بود كه :
«در زمان غيبت حضرت ولي عصر تعالي فرجه ، درجمهوري اسلامي ايران ولايت امر و امامت امت بر عهده فقيه عادل و بالتقوا و آگاه به زمان ، شجاع ، مدير و مدبر است كه اكثريت مردم او را به رهبري شناخته و پذيرفته باشند ودر صورتي كه هيچ فقيهي داراي چنين اكثريتي نباشد، رهبر يا شوراي رهبري مركب از فقهاي واجد شرايط بالا طبق اصل 107 عهده دار آن مي گردد »
در اصل 107 نيز ضمن پيش بيني پذيرش مردمي رهبر اعلام شده بود:
«در غير اين صورت ، خبرگان منتخب مردم… هرگاه يك مرجع را داراي برجستگيهاي خاص در رهبري بيابند او را به عنوان رهبر به مردم معرفي مي نمايند…»
بطوريكه ملاحظه ميشود، دراصول مذكور طريق پذيرش مردمي حذف و تنها طريق انتخاب به وسيله خبرگان مقرر گرديد. علت آن ظاهراً روشن به نظر مي رسد، زيرا پذيرش مردمي رهبري فقط در حالت فوق العاده تغيير اوضاع و احوال سياسي و انقلاب واقعيت پيدا مي كند ، و مردم اصولاًرهبر انقلاب را به رهبري كشور بر
مي گزينند، همچنانچه در مورد امام خميني چنين شده است.
سوم . در رهبري واحد
در اصول پنجم و يك صد و نهم سابق اشاره به «رهبر » و «شوراي رهبري » شده بود و ذيل اصل 109 مقرر مي داشت:
«هرگاه يك مرجع را داراي برجستگي خاص براي رهبري بيابند او را به عنوان رهبر به مردم معرفي مي نمايند، و گرنه سه يا پنج مرجع واجد شرايط رهبري را به عنوان اعضاي شوراي رهبري تعيين و به مردم معرفي مي كنند…»
اصل يك صد و هفتم اصلاحي قانون اساسي در بين فقهاي واجد شرايط ، اولويت را به فقيه داراي اعلميت يا مقبوليت و يا برجستگي خاص در يكي از صفات مذكور در اصل ي109 (صلاحيت علمي ، عدالت و تقوا و بينش صحيح ) داده و اضافه نموده است كه :«در غير اين صورت، {خبرگان} يكي از آنان را به عنوان رهبر و معرفي مي نمايند» بدين ترتيب موضوع «شوراي رهبري» منتفي است.
چهارم . در فقدان رهبري
اصل 111 سابق مجلس خبرگان تعيين رهبري را در اين امر صالح دانسته بود كه : «هرگاه رهبر يا يكي از اعضاي شوراي رهبري از انجام وظايف قانوني رهبري ناتوان شود يا فاقد شرايط مذكور گردد…» وي را از مقام رهبري بركنار نمايد . اصل مذكور ضمن تاييد مندرجات سابق با اضافاتي مورد بازنگري قرار گرفته است:
الف . وظيفه خبرگان
در اصل جديد فرضهاي مختلف پايان رهبري بيان شده و مقرر گرديده است كه:«…در صورت يا كناره گيري يا عزل رهبر، خبرگان موظف اند در اسرع وقت نسبت به تعيين و معرفي رهبر جديد اقدام نمايند…» بدين ترتيب خلاء ناشي از فقدان رهبري، به هر دليل ، رفع گرديده است.
ب . شوراي موقت رهبري
چون مقام رهبري رياست عاليه كشور را از جميع جهات بر عهده دارد فقدان وي بدون وجود جانشين ممكن است مساله آفرين باشد. از سوي ديگر ، تعيين جانشين احتمالاً ممكن است نياز به بررسي خردمندانه و صرف وقت داشته باشد . چون وظايف رهبري تعطيل بردار نيست ، بنابراين لازم است كه در مدت تعيين رهبري، فرد يا افرادي وظايف وي را بر عهده داشته باشند. اين موضوع كه در اصل سابق وجود نداشت ، اكنون در قسمتي از اصل يكصد و يازدهم مقرر مي دارد:
«تا هنگامي معرفي رهبر شورايي مركب از رئيس جمهور ، رئيس قوه قضاييه و يكي از فقهاي شوراي نگهبان به انتخاب مجمع تشخيص مصلحت نظام همه وظايف رهبري را به طور موقت بر عهده مي گيرد و چنانچه در اين مدت يكي از آنان به هر دليل نتواند انجام وظيفه بنمايد فرد ديگري به انتخاب مجمع ، با حفظ اكثريت فقها ، در شورا به جاي وي منصوب ميگردد.»
اصل مذكور براي انجام وظايف رهبري توسط شورا قائل به تفكيك شده است :
1 . اين شورا در خصوص وظايف بندهاي 1 (تعيين سياستهاي كلي نظام ) و 3 (فرمان همه پرسي ) و 5 (اعلان جنگ و صلح و بسيج نيروها ) و 10 ( عزل رئيس جمهور) و قسمتهاي «د» و «هـ»و «و»بند 6 اصل يكصد و دهم (نصب و عزل رئيس ستاد مشترك و فرماندهان عالي نيروهاي نظامي و انتظامي )پس از تصويب سه چهارم اعضاي مجمع تشخيص مصلحت نظام اقدام مي كند.
2 . در ساير موارد شوراي مذكور بدون كسب نظر مجمع تشخيص مصلحت وظايف رهبري را به عهده مي گيرد.
بطوريكه ملاحظه ميشود، شورا براي انجام بعضي از وظايف مهم رهبري ناگزير از كسب تكليف از مجمع تشخيص مصلحت نظام است و در اين موارد ، قدرت محدود دارد. از سوي ديگر، اگر همين شورا بخواهد در ايفاي وظايف و اختيارات مقام رهبري(اصل 112 ) اعضاي مجمع تشخيص مصلحت را جديداً انتخاب كند و يا تغيير دهد، قانون اساسي در اين خصوص محدوديتي براي شورا قائل نشده است. حال اين سوال مطرح ميشود كه آيا شوراي ياد شده در مقام اجرا به انجام وظايف خاصه مذكور ، مي تواند اعضاي مخالف مجمع تشخيص مصلحت نظام دهد يا خير؟
در اصل مذكور به ناتواني موقت رهبري نيز اشاره شده و مقرر گرديده است :
«هرگاه رهبر بر اثر بيماري يا حادثه ديگري موقتاً از انجام وظايف رهبري ناتوان شود، در اين مدت ، شوراي مذكور در اين اصل (اصل 111) وظايف او را عهده دار خواهد بود.»
بند دوم :
افزايش اختيارات رهبري
اصل 110 سابق وظايف و اختيارات مقام رهبري را در شش مورد خلاصه نموده بود. اين اصل، بجز امور فرماندهي كل نيروهاي مسلح، به تعدادي نصب و عزل موردي و موسمي مقامات عالي و عفو و تخفيف مجازاتها خلاصه شده بود. اما رهبر فقيد انقلاب عملاً از اختيارات وسيعي برخوردار بود. اين توسعه اختيارات در بازنگري قانون اساسي مورد توجه قرار گرفته است كه آن را بررسي مي كنيم:
اول . در سياست هاي كلي نظام
سياستگذاري در امركشور داري عبارت از تعيين، تدوين و ارائه ضوابط و موازيني است كه در آن مقتضيات كلي دولت اعمال و مصالح جمعي ملت تامين شود. منظور از سياست كلي دولت در درجه اول تثبيت حاكميت، استقرار نظم و حفظ حدود و ثغور استقلال كشور و منظور از مصالح جمعي ملت بكارگيري سياستهاي متنوع اجتماعي، اقتصادي، فرهنگي ، صنعتي، خدماتي ، كشاورزي، بهداشتي و غيره است تا در آن خواسته هاي مردم برآورده شود.
سياست گذاري از امور مديريت سياسي به شمار مي رود كه متكي به اصول مهم برنامه ريزي، سازماندهي، نظارت و كنترل است. در اداره امور كشور خطوطي كلي سياسي معرف نظام سياسي و معمولاً پيش بيني شده در قوانين اساسي است :
«قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران مبين نهادهاي فرهنگي، اجتماعي ، سياسي و اقتصادي جامعه ايران و براساس اصول و ضوابط اسلامي است.»
در اين قانون، خطوط كلي سياسي در وجوه و ابعاد مختلف پيش بيني شده است: محورهاي سياست عملي (اصل 3 ) سياست اقتصادي (فصل چهارم ) آزادي و استقلال (اصل9 ) ، سياست خارجي (فصل 10) و نظاير آ“ از جمله مواردي است كه چهارچوب كارزمامداران را مشخص نموده است.
از سوي ديگر، دولت در جريان اجرا ناگزير از تدوين سياست هاي عملي متنوع و متناسب با زمان و مكان است. در سيستم تفكيك قوا، تدوين سياست ها ز طريق طرحها و لوايح (اصل 74 ( با تصويب مجلس شوراي اسلامي (اصل 71) و اجراي آنها به وسيله دستگاههاي اجرايي كشور است (اصل 60) تعيين و اجراي سياست (سياستگذاري و سياستگذاري)متكي به سلسه تلاشهايي است كه تنها با مشاركت و مساعي هماهنگي اركان زمامداري و اجرا در مجموعه حاكميت امكان پذير خواهد بود و بنابراين ، نمي توان آن را در عهده يك فرد يا مقام هرچند عالي تصور نمود.
در نهايت ، قواي عاليه و نهادهاي سياسي كشور زير نظر ولايت مطلقه امر و امامت امت (رهبري ) اصل (اصل 57)كه بر طبق اصول قانون اساسي اعمال مي گردد. آنچه كه اصل 110 اصلاحي قانون اساسي جديداً در خصوص سياست هاي كلي نظام در عهده مقام رهبري دانسته بدين شرح است :
«1 . تعيين سياست هاي كلي نظام جمهوري اسلامي ايران پس از مشورت با مجمع تشخيص مصلحت نظام.
2 . نظارت بر حسن اجراي سياست هاي كلي نظام…»
با توجه به آنچه كه فوقاً اشاره شده ديديم كه خطوط كلي سياست در قانون اساسي مقرر گرديده و سياست هاي عملي بر عهده مجموعه موثر اركان دولت است . حال بايد ديد كه منظور از تعيين سياست هاي كلي نظام جمهوري اسلامي ايران (مذكور در بند 1 اصل 110 )چيست كه مقام رهبري نسبت به آن راساً و بدون مشاركت دادن قواي سه گانه كشور، پس از مشورت با مجمع تشخيص مصلحت، اتخاذ تصميم مينمايد.
در اين خصوص قرينه روشني وجود ندارد تا حدود و ثغور امر مذكور را به راحتي تشخيص دهم . پس ناگزيريم با بهره گيري از ساير اصول قانون اساسي به بررسي مطلب بپردازيم . در اينجا سه فرض را مي توان بيان داشت:
فرض دوم ، مربوط به ولايت و اشراف مقام رهبري بر قواي سه گانه اصل (اصل 57) در اين مورد ـ همانگونه كه قبلاً اشاره شدـ تعيين و اجراي سياست متكي به سلسله تلاشهاي و مساعي هماهنگ اركان و عواملي است كه زير نظر مقام رهبري دارند. اين امر مستلزم تشخيص مسائل و مشكلات ، پيدا كردن طرق مختلف، بررسي و تجزيه و تحليل نتايج هريك از طرق و انتخاب طريقه اي است كه بايد پيروي شود. قانون اساسي وظايف هر كدام را در تدوين و تضمين و اجرا آنچنان مشخص كرده است كه اعراض از آن ممكن نيست، به ترتيبي كه دخالت و تصرف مقام رهبري به عنوان عالي ترين مدير سياسي در هر يك از شقوق ، موجب آشفتگي نظام ميشود و هر يك از اركان نظام، بنابه مورد دخالت و تصرف، از سوي آن مقام عالي (رهبري) در موقعيت متزلزلي قرار مي گيرند. بنابراين به نظر مي رسد كه در اين فرض صلاحيت مقام رهبري در مقام ولايت از باب كنترلي باشد كه قانون اساسي مقرر داشته است.
فرض دوم ، مربوط به مواردي است كه قانون اساسي از اصل 110 نظير فرماندهي كل نيروهاي مسلح (بند 4 )اعلان جنگ و صلح و بسيج نيروها (بند 5 ) حل معضلات نظام (بند 8 ) فرمان، همه پرسي (بند 3 ) و اصل 176 (در تاييد مصوبات شوراي امنيت ) و اصل 177 (در اتخاذ تصميم اين موارد كلاً و هر كدام نيازمند تعيين سياست هاي روشن و مفصلي است كه چندان به دور از «سياستهاي كلي نظام» به نظر مي رسد البته بعضي از موارد مذكور بدون هماهنگي با ساير دستگاهها و اركان قواي ثلاثه نمي توان به تعيين سياست مطلوبي دست يافت.
فرض سوم، در خصوص احتمال مستحدثات و مواردي است كه در مندرجات قانون اساسي نيست، و با وجود مقام رهبري، اين موارد در عهدة قواي سه گانه قرار نمي گيرد. در اين صورت ممكن است مقام رهبري از باب رياست كشور، ابتكار جهتگيري سياسي خاصي را داشته باشد، نظير ابتكارهايي كه روساي كشورها در موضعگيريهاي بين المللي و يا سياست داخلي به خرج ميدهند. در حقوق اساسي احكام و فرامين رياست كشور به عنوان يكي از منافع حقوق اساسي بيان ميشود، اما اين فرامين نبايد با اصول قوانين اساسي و عادي مغايرت داشته باشد. از سوي ديگر ، ناگفته نماند كه تعيين سياست ها بدون در نظر گرفتن قابليت هاي كشور وبدون مشاورت و هماهنگي و همكاري ساير عوامل زمامداري و اجرايي ميسر نخواهد بود. به هر حال اين فرض را بپذيريم مقام رهبري در تعيين سياست كلي نظام با مشورت مجمع تشخص مصلحت(كه اصولاً متشكل از مقامات و مسئولان مهم كشور است )اتخاذ تصميم مي نمايد.
با وجود مراتب ياد شده ، استنباط از اصل مذكور (تعيين و نظارت بر سياستهاي كلي ، نظام موضوع بندهاي 1 و 2 اصل 110 ) فعلاً امري نظري است، به هر صورت تجربيات و اوضاع و احوال آتي كشور جايگاه دقيق اين اصل را مشخص خواهد كرد.
دوم : فرمان همه پرسي
همه پرسي يا مراجعه مستقيم به آراء عمومي در سه صورت متصور است :
1 . همه پرسي اساسي، كه براي تجديد نظر در قانون اساسي صورت مي گيرد.
2 . همه پرسي سياسي، وقتي است كه رئيس كشور براي اتخاذ تصميمات سياسي فوق العاده با مراجعه به اكثريت آراء مردم اعتماد آنها را نسبت به خود جلب ميكند.
3 . همه پرسي تقنيني ، وقتي است كه مجلس شوراي ملي در مسائل مهم قصد وضع قانون دارد ، كه در اين صورت براي حصول اطمينان از چگونگي بازتاب مردم اصل موضوع را به آراء عمومي مي گذارد.
قانون اساسي 1358، در اصول 6 ، 59، 99 ، 123، 131 اشاره به همه پرسي نمود بود. به موجب اصل 59.
«در مسائل بسيار مهم اقتصادي، سياسي، اجتماعي و فرهنگي ممكن است اعمال قوه مقننه از راه همه پرسي و مراجعة مستقيم به آراء مردم صورت بگيرد…»
آنچه در اين مورد مبهم و نارسا مي نمود، سكوت قانوني در مورد مقام آغاز كننده و پيشنهاد دهندة همه پرسي بود. اين مطلب تلويحاً از اشاره قسمتي از اصل 131 استنباط مي شد كه مقرر مي داشت :
«…شوراي موقت رياست جمهوري و وظايف و اختيارات رئيس جمهور را جز امر همه پرسي بر عهده دارد»
ولي در قانون وظايف و اختيارات و مسئوليت هاي رياست جمهوري اسلامي ايران مصوب 22/8/65 استنباط به گونة ديگري شد و ماده 10 آن قانون مقرر داشت:
«رئيس جمهور موظف است ، نتيجه همه پرسي را پس از طي مراحل قانوني و ابلاغ به وي ظرف مدت پنج روز امضاء نموده و براي اجرا به مسئولين ابلاغ نمايد.»
در بازنگري قانون اساسي ، از يك سوء «فرمان همه پرسي » بر عهدة مقام رهبري قرار گرفته (بند 3 اصل 110) و از سوي ديگر مقرر گرديده است كه«مصوبات شوراي بازنگري پس از تاييد و امضاي مقام رهبري بايد از طريق مراجعه به آراء عمومي به تصويب اكثريت مطلق شركت كنندگان در همه پرسي برسد»(اصل 177). بدين ترتيب ،مي توان اكنون صورتهاي سه گانه (اساسي ـ سياسي ـ تقنيني ) همه پرسي را در قانون اساسي يافت.
سوالي كه در اينجا مطرح ميشود اين است كه آيا همه پرسي موضوع اصل 59 قانون اساسي شاهد تمام موارد (اساسي ـ سياسي ـ تقنيني )مي شود يا خير ؟ بويژه آنكه در ذيل اصل مذكور مقرر گرديده است : «درخواست مراجعه به آراء عمومي بايد به تصويب دو سوم مجموع نمايندگان مجلس برسد» از سوي ديگر، قانون همه پرسي در جمهوري اسلامي ايران مصوب 4/4/68 در آستانة بازنگري قانون اساسي به تصويب مجلس شوراي اسلامي رسيده است. ظاهراً اين قانون، مطلق همه پرسي، در تمام موارد است. در اين زمينه نيازمند توضيحاتي هستيم:
1 . در مورد همه پرسي اساسي (بازنگري قانون اساسي ) قسمتي از اصل 177 تصريحاً اعلام مي دارد كه :«رعايت ذيل اصل پنجاه و نهم در مورد همه پرسي «بازنگري قانون اساسي » لازم نيست» بدين ترتيب، مي توان نتيجه گرفت كه اصل مذكور (اصل 59) شامل همه پرسي اساسي نمي شود.
2 . در بازنگري قانون اساسي جاي مقام و مرجع درخواست كننده مراجعه به آراء عمومي (مذكور در اصل 59) همچنان خالي است. تنها نقطه اتكا در آغاز گري و پيشنهاد همه پرسي ، همان موضوع فرمان همه پرسي است كه در عهده مقام رهبري قرار دارد (بند 3 اصل 110). مي دانيم كه در سلسله مراتب مقامات رهبري بر قوه مقننه نظارت و اشراف دارد (اصل 57)بديهي است موضوع فرمان همه پرسي از سوي وي را نمي توان «درخواست» تلقي نمود كه مورد بررسي و تصويب مجلس قرار گيرد. در اينجا اگر موضوع فرمان همه پرسي را عام بدانيم (كه از ظاهر عبارت چنين بر مي آيد)، در اين صورت ، فرمان همه پرسي تقنيني از سوي مقام رهبري، معارض «درخواست» مذكور در اصل 59 تلقي مي گردد، و اگر زمان فرمان مذكور را محدود به همه پرسي سياسي بنماييم در اين صورت ، مقام درخواست كننده مراجعه به آراء عمومي همچنان نامشخص مي ماند. در نهايت، چون درصدر اصل 59 به «اعمال قوه مقننه از راه همه پرسي و مراجعه به آراء عمومي » اشاره شده است با احتياط به نظر مي رسد كه چون هدف وضع قانون است و تكليف وضع قانون اصولاً (از راه همه پرسي ) و نهايتاً (در قانونگذاري عادي ) به عهده مجلس قرار داد، مقامات صالح پيشنهاد همه پرسي همان مقامات صالح پيشنهاد به صورت لوايح و طرحهاي قانوني باشند. در اين خصوص اصل 74 قانون اساسي مقرر مي دارد:
«لوايح قانوني پس از تصويب هيات وزيران به مجلس تقديم ميشود و طرحهاي قانوني به پيشنهاد حداقل پانزده نفر از نمايندگان در مجلس شوراي اسلامي قابل طرح است»
بدين ترتيب ، مي توان پيشنهاد دهندگان موضوعات و مسائلي را كه بايد به آراء عمومي گذاشته شود (و درخواست آنان به تصويب مجلس برسد)هيات وزيران يا نمايندگان مجلس فرض نمود.
سوم . عزل و نصب رئيس صدا و سيماي جمهوري اسلامي ايران
اصل 175 سابق مي داشت كه رسانه هاي گروهي (راديو و تلويزيون )«زير نظر مشترك قواي سه گانه قضاييه ، مقننه و مجريه اداره خواهد شد . ترتيب آن را قانون معين ميكند»
در اجراي اصل مذكور، قانون اداره صدا و سيماي جمهوري اسلامي ايران مصوب 8/10/59 در مواد 1 و 2 مقرر مي داشت كه هر يك از قوا با تعيين يك يك نماينده به صورت شوراي سرپرستي ، سازمان را اداره خواهند نمود. اين نمايندگان مي بايست از سوي قواي سه گانه مي بايست از سوي قواي سه گانه انتخاب و معرفي مي شدند . از سوي ديگر، به موجب بند 4 ماده 7 قانون مذكور «تعيين معرفي مي شدند از سوي ديگر به موجب بند 4 ماده 7 قانون مذكور «تعيين مدير عامل با اكثريت آراء از افراد خارج از خود »با شوراي سرپرستي بود.
درمقررات مذكور براي مقام رهبري نظارت مستقيم پيش بيني نشده بود.
اهميت صدا و سيما و نقض تبليغاتي تعيين كننده آن، سازمان را به صورت يك نهاد سياسي موثر در آورده بود بدين خاطر «تمركز از مديريت صدا و سيماي به صورتي از قواي سه گانه در آن نظارت داشته باشند» در دستور كار شوراي بازنگري قرار گرفت. اصل 175 اصلاحي مقرر مي دارد :
«در صدا و سيماي جمهوري اسلامي ايران آزادي بيان و نشر افكار با رعايت موازين اسلامي و مصالح كشور بايد تامين گردد .نصب و عزل رئيس سازمان صدا و سيماي جمهوري اسلامي ايران با مقام رهبري است و شورايي مركب از نمايندگان رئيس جمهور، رئيس قوه قضاييه و مجلس شوراي اسلامي (هركدام دو نفر)نظارت بر اين سازمان خواهند داشت.»
در اين اصل رئيس سازمان منصوب مقام رهبري است، و در نتيجه ، در مقابل او مسئوليت دارد. از طرف ديگر ، نظارت نمايندگان قواي سه گانه بر امور صدا و سيما مسئوليت رئيس مذكور در مقابل قواي سه گانه نيز مي باشد . اين مسئوليت مضاعف در مقابل دو مقام غير همعرض قابل تامل است . اگر برفرض، در نظارتهاي دوگانه مذكور (رهبري و شوراي قواي سه گانه ) اختلافي پيش آيد ، به لحاظ سلسله مراتب ، ظاهراً نظارت مقام رهبري بر نظارت نمايندگان قواي سه گانه مرجح خواهد بود، كه در اين صورت موضوع نظارت شوراي قواي سه گانه ضعيف و عملاً منتفي به نظر مي رسد . به هر حال، ذيل اصل 175 مقرر مي دارد :
«خط مشي و ترتيب اداره سازمان و نظارت بر آن را قانون معين
مي كند.»
چهارم . حل اختلاف و تنظيم روابط قواي سه گانه
قانون اساي سيستم تفكيك قواي سه گانه (اصل 57) را مقرر داشته است ، بدين ترتيب كه هر يك از قواي مذكور وظايف مربوط ب خود با انجام دهد. اما ممكن است بين آنها ارتباطي موضوعي در خصوص سازمان و تشكيلات و مسائلي وجود داشته باشد و يا تعارضي در صلاحيت آنها مشاهده شود. از طريق تنظيم روابط
مي توان موجبات تشريك مساعي بين سه قوه را به منظور نيل به هماهنگي و حسن اجراي امور فراهم نمود.
قانون اساسي 1358 مسئوليت «تنظيم روابط سه گانه » را بر عهده رئيس جمهور قرار داده بود (اصل 113 سابق )در بازنگري ، اين موضوع تحت عنوان «حل اختلاف و تنظيم روابط قواي سه گانه » (بند 7 اصل 110 )جز صلاحيت هاي مقام رهبري قرار گرفته است.
عنوان مذكور يك اصل كلي است كه از طريق آن نمي توان به جزئيات مشخص و روشني دست يافت ، زيرا اوضاع و احوال كشور در هر زمان مستلزم تدبير و حركت متناسب است. تنظيم روابط در واقع يك كردار سياسي است كه نمي توان آن را در قالب موضوعات مشخصي درآورد ؛ اما به هر حال ، در صورت بروز وقوع اختلاف، مقام رهبري به علت اشرافي كه بر قواي سه گانه دارد مي تواند به حكميت و داوري بنشيند و اختلاف في ما بين را، هرچه كه باشد، حل كند بديهي است در اين صورت اصول قانون اساسي حاكم بر قواي مذكور همچنان مي بايست پابرجا باشد.
پنجم. حل معضلات نظام از طريق مجمع تشخيص مصلحت نظام
تجربه ده ساله در جمهوري اسلامي ايران نشان داد كه علي رغم وجود نهادها و سازمانهاي گوناگون و تفكيك قوا و تعيين تكليف هر يك در قانون اساسي، انجام وظيفه و اتخاذ تصميم در برخي از امور به راحتي قابل اعمال نيست. قانون اساسي داراي اصول ثابتي بود كه گريز يا انحراف از آن موجب شكستن حرمت وآمريت آن مي شد. اين امر البته نمي توانست به صلاح جامعه اي باشد كه خود را ملتزم و متعهد نسبت به حاكميت قانون مي داند.
از جمله مواردي كه منشاء اشكالات و اختلافات گرديد، مساله تعارض بين صلاحيت مجلس شوراي اسلامي و شوراي نگهبان بر سر برخورد مصالح نظام با موازين شرعي بود كه شرح و جريان آن در صفحات پيش بيان گرديد.
امر مذكور، در فرمان 4/2/68 به عنوان تصميم قانون اساسي پيشنهاد شد، و بدين ترتيب اصل كلي «حل معضلات نظام كه از طريق عادي قابل حل نيست، از طريق مجمع تشخيص مصلحت نظام » جزء وظايف و اختيارات رهبر قرار گرفت (بند 8 اصل 110)
مقام رهبري براي تصميمات فوق العاده يا مجمع مذكور را به مشورت مي طلبد و يا آنكه حل مسائل را به آنان مي سپارد براي روشن شدن امر به بررسي آن مي پردازيم:
الف . تشكيل مجمع تشخيص مصلحت نظام
مجمع تشخيص مصلحت نظام توسط رهبري تشكيل مي شود و قانون اساسي در خصوص تركيب اعضاي مجمع اعلام داشته است كه : «اعضاي ثابت و متغير اين مجمع را مقام رهبري تعيين مي نمايد» (اصل 112) ؛ اما با توجه به فرامين صادره ملاكي بدين ترتيب در مورد اعضاي ثابت و متغير مشخص گرديده است :
1 . روساي قواي سه گانه ،
2 . فقهاي شوراي نگهبان ،
3 . نمايندگان ويژه رهبري،
4 . وزير مربوط،
5 . رئيس كميسيون مربوطه مجلس ،
ب . وظايف اختلاف مجلس شوراي نگهبان : به موجب اصل 112 قانون اساسي «مجمع تشخيص مصلحت نظام براي تشخيص مصلحت در مواردي كه مصوبه مجلس شوراي اسلامي را شوراي نگهبان خلاف موازين شرع و يا قانون اساسي بداند و مجلس با در نظر گرفتن مصلحت نظام نظر شوراي نگهبان را تامين نكند» تشكيل مي شود، و پس از مشورتهاي لازم اتخاذ تصميم مي نمايد . نظر به اينكه مجمع در اين خصوص ناگزير از ورود به جزئيات امر مي باشد ، نياز به يك آيين نامه داخلي دارد. به همين خاطر ذيل اصل مذكور چنين مقرر داشته است :
«مقررات مربوط به مجمع توسط خود اعضا تهيه و تصويب و به تاييد مقام رهبري خواهد رسيد.»
2. همكاري با رهبري در حل معضلات نظام : اصل 110 (8) يكي از وظايف و اختيارات رهبري را « حل معضلات نظام كه از طريق عادي قابل حل نيست ، از طريق مجمع تشخيص مصلحت نظام » مقرر داشته است.
هرچند كه تاكنون حل اختلاف مجلس شوراي اسلامي و شوراي نگهبان به عنوان موضوع اصلي حل معضلات نظام شناخته شده است ، اما اين عبارت (معضلات نظام )مبهم و كلي به نظر مي رسد و مي تواند شامل هر مساله اي در قلمرو و اختيارات و مسئوليت هاي هر يك از قواي سه گانه باشد . از سوي ديگر ، عبارت «از طريق عادي قابل حل نيست »راه را براي هرگونه گريز از نظام تعيين شده در قانون اساسي باز مي گذارد.
بدين ترتيب ملاحظه ميشود كه اصل مذكور دست مقام رهبري را با كمك مجمع تشخيص مصلحت نظام در دخالت و تصرف نسبت به كليه امور بازگذاشته است.
3 . مشاوره رهبري: به موجب قسمتي از اصل 112 «مجمع تشخيص مصلحت نظام… مشاوره در اموري را كه رهبري به آنان ارجاع
مي دهد» بر عهده دارد . بنابراين مجمع مذكور كه اكثر اعضاي آن را مقامات و مسئولان عالي مقام تشكيل مي دهند به عنوان مشاور ، مقام رهبري را ياري مي نمايند. از جمله موارد مشاوره اي كه قانون اساسي بدان تصريح نموده بدين شرح است :
1) «تعيين سياست هاي كلي نظام جمهوري اسلامي ايران پس از مشورت با مجمع تشخيص مصلحت نظام » ( بند 1 اصل 110 )
2 ) «مقام رهبري پس از مشورت با مجمع تشخيص ملحت نظام طي حكمي خطاب به رئيس جمهور موارد اصلاح يا تتميم قانون اساسي را به شوراي بازنگري قانون اساسي… پيشنهاد مي نمايد .» (اصل 177).
4 . ساير وظايف :
1 ) در صورت فوت يا كناره گيري يا عزل رهبر… شورايي مركب از رئيس جمهور، رئيس قوه قضاييه و يكي از فقهاي شوراي نگهبان به انتخاب مجمع تشخيص مصلحت نظام همه وظايف رهبري را بر عهده مي گيرد» (اصل 107)
2 ) «اين شورا در خصوص وظايف بندهاي 1 و 3 و 5 و 10 و قسمتهاي «د» و «هـ» و «و» بند 6 اصل 110 پس از تصويب سه چهارم اعضاي مجمع تشخيص مصلحت نظام اقدام مي كند.» (اصل 107).
3 ) اعضاي ثابت مجمع تشخيص مصلحت نظام در شوراي بازنگري قانون اساسي عضويت دارند (اصل 177 ).
بخش دوم
تغييرات و تتميم در قواي عاليه كشور
در بازنگري قانون اساسي تغييرات عمده و اضافاتي در وظايف و اختيارات قواي ثلاثه صورت گرفته است كه اهم آنها بدين ترتيب مورد بررسي قرار مي گيرد:
بند اول :
در قوه مقننه
اول . در مورد نام مجلس
نام مجلس در قانون اساسي 1358 «مجلس شوراي ملي» پيش بيني شده بود. مناقشات سياسي سال اول انقلاب ، مقام رهبري را بر آن داشت كه نام «مجلس شوراي اسلامي » را برگزيند. اين تغيير نام هرچند كه موضوعاًجزء تييرات قانون اساسي به شمار مي رود، اما قوه مقننه در جلسه مورخ 31/4/59 خود با قيد دو فوريت تصويب نمود كه نام مجلس «مجلس شوراي اسلامي » تعيين گردد و علاوه بر آن ، به موجب ماده 1 قانون بازنگري «در تمامي اصول و سرفصلها و مقدمه قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران ، عبارت «مجلس شوراي ملي » به مجلس شوراي اسلامي تغيير يابد».
دوم . در تفويض اختيار تصويب اساسنامه دستگاههاي دولتي
اصل 85 قانون اساسي مصوب 1358 در موارد ضروري اختيار تفويض وضع بعضي از قوانين را از سوي مجلس به كميسيونهاي داخلي خود داده بود، به شرط آنكه اين قوانين به صورت آزمايشي و موقت اجرا گردد و تصويب نهايي آن با مجلس باشد.
از سوي ديگر، موضوع تصويب اساسنامه سازمانهاي دولتي موجب اشغال وقت مجلس بود. اصل حاكميت قانون ايجاب مي كند كه ايجاد امور عمومي و يا تاسيس موسسات عمومي بايد به موجب قانون و در حدود قانون اساسي باشد. به عبارت بهتر، اين امر از صلاحيت هاي مجلس شوراي اسلامي به شمار مي رود و ظاهراً به نظر مي رسد كه اين امر قابل واگذاري نباشد. اما از سوي ديگر ، هر يك از موسسات دولتي داراي اساسنامه ويژه هستند تا براساس آن بتوان اعمال وظيفه نمود. اين اساسنامه نوعاً جنبه فني وتخصصي دارد و مطالبي نيست كه در پارلمان محل بحث و گفتگو قرار گيرد، بخصوص اينكه بعضاً داراي مطالب مشابه است. بنابراين ضمن اينكه اصل تاسيس سازمان به تصويب مجلس مي رسد تصويب اساسنامه را مي توان به نهاد ديگري واگذار كرد . در بازنگري قانون اساسي ظاهراً اين موضوع مدنظر قرار گرفته و پاراگراف ذيل بدين شرح به اصل 85 قانون اساسي اضافه گرديده است :
«همچنين مجلس شوراي اسلامي مي تواند تصويب دائمي اساسنامه سازمانها، شركتها و موسسات دولتي يا وابسته به دولت را با رعايت اصل 72 به كميسيون هاي ذيربط واگذار كند و يا اجازه تصويب آنها را به دولت بدهد . در اين صورت مصوبات دولت نبايد با اصول و احكام مذهب رسمي كشور و يا قانون اساسي مغايرت داشته باشد. تشخيص اين امر به ترتيب مذكور در اصل 96 با شوراي نگهبان است. علاوه بر اين مصوبات دولت نبايد مخالف قوانين و مقررات عمومي كشور باشد و به منظور بررسي و اعلام عدم مغايرت آنها با قوانين مزبور بايد ضمن ابلاغ ، براي اجرا به اطلاع رئيس مجلس شوراي اسلامي برسد.»
با توجه به اين مراتب قانوني :
ـ تصويب دائمي اساسنامه هاي به وسيله «كميسيون ذيربط » بخ منزله «قانون» بوده ، همانند قوانين مستلزم نظارت شوراي نگهبان خواهد بود. اين موضوع از ظاهر عبارت « با رعايت اصل 72 »مذكور در اصل اصلاحي مشهود است.
ـ تصويب دائمي اساسنامه ها به وسيله «دولت» به منزلة «تصويب نامه و آيين نامه » بوده و مستلزم نظارت رئيس مجلس شوراي اسلامي ـ كه ناظر بر قانونيت مصوبات هيات وزيران است (اصل 138) ـ
مي باشد .
علي رغم وجوه قانوني مذكور در خصوص مطابقت اساسنامه هاي مصوب با قانون اساسي و يا ساير قوانين به نظر مي رسد كه خلط موضوع پيش آمده باشد، زيرا در قسمتي از اصل آمده است كه :
«مصوبات دولت نبايد با اصول و احكام مذهب رسمي كشور و يا قانون اساسي مغايرت داشته باشد . تشخيص اين امر به ترتيب مذكور در اصل 96 با شوراي نگهبان است ».
همچنين در قسمتي ديگر مقرر شده است :
«مصوبات دولت نبايد مخالف قوانين و مقررات عمومي كشور باشد و به منظور بررسي و اعلام عدم مغايرت آنها با قوانين مزبور بايد ضمن ابلاغ براي اجرا به اطلاع رئيس مجلس شوراي اسلامي برسد»
نظارت دوگانه اي كه در عبارات مذكور براي «مصوبات دولت»مقرر گرديده ظاهراً منطقي به نظر نمي رسد ، و با اين وصف مي توان گفت چنانچه به جاي «مصوبات دولت »در عبارت اول «مصوبات كميسيون »عنوان شود، ايراد ياد شده به ترتيب ذيل رفع خواهد شد:
«مصوبات كميسيون نبايد با اصول و احكام مذهب رسمي كشور و يا قانون اساسي مغايرت داشته باشد. تشخيص اين امر به ترتيب مذكور در اصل 96 با شوراي نگهبان است.»
سوم . در نظارت سياسي بر اعمال رئيس جمهور
قانون اساسي 1358 حق سوال (اصل 88) و حق استيضاح (اصل 89) وزيران و اعضاي دولت را براي قوه مقننه مقرر داشته بود. اين حقوق هنوز به قوت خود باقي است. در بازنگري قانون اساسي حق سوال و حق استيضاح از رئيس جمهور نيز بدين شرح مقرر گرديده است:
1 . به موجب اصل 88 اصلاحي «در هر مورد كه حداقل يك چهارم كل نمايندگان مجلس شوراي اسلامي از رئيس جمهوري… درباره يكي از وظايف (وي)سوال جواب دهد. و اين سوال نبايد در مورد رئيس جمهور بيش از يك ماه…به تاخير افتد مگر با عذر موجه به تشخيص مجلس شوراي اسلامي ».
2 . به موجب قسمت دوم اصل 89 اصلاحي «در صورتي كه حداقل يك سوم از نمايندگان مجلس شوراي اسلامي رئيس جمهور را در مقام اجراي وظايف مديريت قوة مجريه و اداره امور اجرايي كشور مورد استيضاح قرار دهند، رئيس جمهور بايد ظرف مدت يك ماه پس از طرح آن در مجلس شوراي حاضر شود، و در خصوص مسائل طرح شده توضيحات كافي بدهد. در صورتي كه پس از بيانات نمايندگان مخالف و موافق و پاسخ رئيس جمهور، اكثر دوسوم كل نمايندگان به عدم كفايت رئيس جمهور راي دادند، مراتب جهت اجراي بند 10 اصل 110 به اطلاع مقام رهبري ميرسد» در اين ارتباط ، براساس اصل 110 (10) «عزل رئيس جمهور با در نظر گرفتن مصالح كشور…(با) راي مجلس شوراي اسلامي و عدم كفايت وي براساس اصل 89» از وظايف و اختيارات مقام رهبري است.
در خصوص اصل مذكور نكته اي جالب توجه مشاهده مي شود :
در بين انواع دموكراسي سيستم ايران از جهت انتخاب مستقيم رئيس جمهور توسط مردم مشابه سيستم رياستي و از جهت تعيين دولت كه انتخاب غير مستقيم مردم ميباشد مشابه سيستم پارلماني است. در اين خصوص مجلس شوراي اسلامي كه مشروعيت خود را مستقيماً از مردم مي گيرد بر دولت كه مشروعيت خود را از طريق رئيس جمهور و مجلس به دست مي آورد، برتري دارد . اين برتري البته قابل توجيه و منطقي به نظر مي رسد؛ اما در آنجا كه رئيس جمهور و مجلس شوراي اسلامي هر دو داراي مشروعيت يكسان مردمي هستند (علاوه بر آن ، رئيس جمهوري داراي مشروعيت فراگير ملي و عالي ترين مقام رسمي كشور پس از مقام رهبري است )مساله نظارت مجلس بر وي (در مقام رياست جمهوري نه رياست دولت) بحث برانگيز به نظر مي رسد.
چهارم . در نظارت رئيس مجلس شوراي اسلامي بر
تصويب نامه هاي دولت
اصل 126 سابق مقرر داشته بود:
«تصويب نامه و آيين نامه هاي دولت پس از تصويب هيات وزيران به اطلاع رئيس جمهور مي رسد و در صورتي كه آنها را برخلاف قوانين بيابد با ذكر دليل براي تجديد نظر هيات وزيران مي فرستد»
نظارت رئيس جمهور بر مصوبات هيات دولت، قبل از بازنگري قانون اساسي ، به لحاظ اينكه رياست هيات وزيران با نخست وزير بود (اصل 134 سابق )موجه به نظر مي رسيد، اما اكنون به خاطر آنكه «رياست هيات وزيران با رئيس جمهور است…»(اصل 134 اصلاحي )وي خود در تصويب مصوبات مباشرت و مشاركت دارد، و علي الاوصول ، نظارت او بر قانونيت مصوبات و ترتيب مذكور (اصل 126سابق ) منتفي است پس اگر فرض نظارت را باز قبول داشته باشيم مقام ديگري اين امر را مي بايست بر عهده مي گرفت. ذيل اصل 138 اصلاحي، نظارت مذكور را بدين ترتيب بيان داشته است :
«تصويب نامه ها و آيين نامه هاي دولت و مصوبات كميسيون هاي مذكور در اين اصل ، ضمن ابلاغ براي اجرا ، به اطلاع رئيس مجلس شوراي اسلامي مي رسد تا در صورتي كه آنها را بر خلاف قوانين بيابد با ذكر دليل براي تجديد نظر به هيات وزيران بفرستد»
در اصلاحيه اخير دو نكته قابل توجه است :
نكته اول مربوط به «مقام ناظر» بر مصوبه دولت است. در خصوص ضرورت واگذاري وضع مقررات به دولت (كه علي الاوصول وضع هرگونه مقررات مربوط به اعمال قوه مقننه است) دلايل سياسي و فني ارائه شده است نظير:
1 . تعداد زياد آيين نامه ها و عدم فرصت كافي در قوه مقننه براي وضع آنها.
2 . نياز به صلاحيت فني در وضع آيين نامه ها و عدم امكان آن براي مجلس،
3 . احتياط سياسي قوه مقننه در وضعآيين نامه ها و واگذاري عمدي آن به قوه مجريه.
حال به دلايل مذكور يا هر دليلي كه تصور شود، ارسال مصوبات به رئيس مجلس ممكن است موجب درگير شدن قوه مقننه باشد، هر چند كه «مقام ناظر»رئيس مجلس است نه مجلس، اما به هر حال ، فضاي قوه مقننه از طريق رئيس مجلس از نظر مصلحتي (علاوه بر نظارت قانوني )مي تواند نسبت به مصوبات دولت موثر و بازدارنده باشد و كار دولت را در سرعت اجراي امور با وقفه يا اشكال مواجه سازد.
نكته دوم مربوط به همزماني اقدام دولت در «ابلاغ براي اجرا» و «اطلاع رئيس مجلس شوراي اسلامي » است ايرادي كه بر اين ترتيب وارد به نظر مي رسد اين است كه امكان دارد مصوبه در حال اجرا و يا اجراشده پس از مدتي ، به دليل خلاف قانون بودن، توسط رئيس مجلس براين تجديد نظر به هيات وزيران باز پس فرستاده شود. در اين صورت ؛ اصلاح موخر بر اجراي مقررات به يقين خالي از اشكال نخواهد بود.
بند دوم
قوه مجريه و طرح نوين رياست جمهوري
وجود دو نهاد مجزاي «رياست جمهوري » و «دولت»مقرر در قانون اساسي 1358 ، از همان آغاز شكل گيري نظام ، براي جامعه ما مساله ساز و مشكل آفرين شده بود. اين دو نهاد، هم از لحاظ تفكيك صلاحيت ها، هم از لحاظ برخورد صلاحيت ها و هم از نظر سلسله مراتب نمي توانست وافي به مقصود و كارساز باشد. اشكالات عملي گوناگون در خصوص عدم تناسب موقعيت مهم رئيس جمهور با اختيار وي ، در نصب و عزل وزيران ، در مصوبات و تصميمات و سياستها ، عدم هماهنگي در مديريت قوه مجريه به خوبي مشهود بود، به ترتيبي كه جز اصلاح اصول براي تاسيس يك « قوه مجريه منسجم و هماهنگ » راه ديگري به نظر نمي رسيد. به هر حال ، در بازنگري قانون اساسي پست نخست وزير كلاً حذف، و رياست دولت و وظايف و اختيارات مربوط به رياست جمهوري واگذار شد. اهم موارد بدين شرح است:
اول . در هيات وزيران
در نظام نوين قوه مقننه مجريه ، ميدان وسيع «رياست هيات وزيران » و مسائل مربوط به آن در اختيار رئيس جمهور قرار گرفت، كه مجموعه اصول اصلاحي و تتميمي آن بدين شرح قابل بررسي است:
الف . رياست هيات وزيران
به موجب اصل 134 اصلاحي «رياست هيات وزيران با رئيس جمهور است كه بر كار وزيران نظارت دارد و با اتخاذ تدابير لازم به هماهنگ ساختن تصميم هاي وزيران و هيات وزيران و هيات دولت مي پردازد و با همكاري وزيران ، برنامه و خط مشي دولت را تعيين و قوانين را اجرا مي كند.
در موارد اختلاف نظر و يا تداخل در وظايف قانوني دستگاه هاي دولتي، در صورتي كه نياز به تفسير يا تغيير قانون نداشته باشد، تصميم هيات وزيران كه به پيشنهاد رئيس جمهور اتخاذ ميشود ، لازم الاجرا است. رئيس جمهور در برابر مجلس مسئول اقدامات هيات وزيران است.»
در اصل مذكور چند نكته قابل توجه است :
1 . نظارت : نظارت از جمله اصول كليدي ، مديريت به شمار ميرود در اصل مذكور مندرج است. بدين ترتيب، رئيس جمهور كه ابتكار تاسيس هيات وزيران را (كه علي الاوصول با توجه به برنامة سياسي مشخصي ايجاد مي شود ) بر عهده دارد ، ضرورتاً نظارت بر كار وزيران در چگونگي اجراي برنامه دولت را بايستي بر عهده داشته باشد؛ زيرا هم او مسئول نتايج خوب و بد كار هيات خواهد بود، همچنانكه در ذيل اصل مذكور اشاره شده كه «رئيس جمهور در برابر مجلس مسئول اقدامات هيات وزيران است.»
2 . هماهنگي : وزيران در قوه مجريه داراي دو سمت «وزارت» و «عضويت هيات وزيران» هستند : در سمت «وزارت » (براساس اصل 133 ) و براساس سياست هاي تعيين شده مسئوليت هاي مشخصي بر عهده دارند و در سمت «عضويت هيات وزيران » منفقاً در امور دولت اشتراك مساعي مي كنند . قانون اساسي در هر دو مورد هماهنگ سازي «تصميمهاي وزيران » ( در مقام وزارت ) و حفظ هماهنگي «تصميمات هيات وزيران» را بر عهدة رئيس جمهور قرار داده است . تكيه و تاكيد بر هماهنگي موجب افزايش قوت و قدرت دولت است و از تشتت و مقابله عوامل اندروني آن جلوگيري مي نمايد. تاكيد قانون اساسي بر اين اصل تا آن حد ميباشد كه رئيس جمهور علاوه بر كسب راي اعتماد فردي «وزيران» از مجلس (اصل 133 )موظف است براي «هيات وزيران»نيز پس از تشكيل و پيش از هر اقدام ديگر راي اعتماد بگيرذ (قسمت اول اصل 87) . قرينه تاكيد بر هماهنگي در اين خصوص مشهود است كه در دوران تصدي نيز رئيس جمهور «در مورد مسائل مهم و مورد اختلاف مي توانداز مجلس براي هيات وزيران تقاضاي راي اعتماد كند»(قسمت دوم اصل 87)تا به اين ترتيب حتي المقدور شبهه اختلاف در مقابل مجلس از ميان برداشته شود،و به نظر مي رسد كه مجلس در صورت بقاي اختلاف نتواند به دولت راي اعتماد بدهد.
3 . همكاري : هماهنگي بين وزيران به ترتيب مذكور مستلزم اجابت عملي هر يك از آنان در همكاري با رئيس جمهور، «تعيين خط مشي هاي دولت » و در «اجراي قوانين »در واقع مي توان گفت هماهنگي در تصميمات دولت خواهد بود در غير اين صورت حتي نظارت بر كار وزيران و قصد هماهنگ ساختن امور از سوي رئيس جمهور به وي اين امكان را مي دهد تا وزير ناهماهنگ را عزل نمايد(اصل 136).
4 . حل اختلاف : تقسيم و تفكيك منطقي وظايف بين دستگاههاي مختلف يكي از ضروريات به نظر مي رسد. وظايف خاص مديريت دولتي شامل امور مختلفي است كه براساس آن وزارتخانه ها و دستگاههاي دولتي ايجاد مي گردد و حدود اختيارت هر يك از وزيران را قانون معين مي كند (اصل 133)علاوه بر آن، مجموعه دولت در مقام اشتراك مساعي داراي وظايف و اختيارات تفكيك شده است. گاه اتفاق مي افتد كه در تعيين قلمرو وظايف دستگاهها ابهامهايي به نظر مي آيد كه يا ناشي از قانون و يا ناشي از اقدام دولت و اختلاف برداشت ميان مقامات مجري است به هرحال و بدين ترتيب ، اختلاف نظر و تداخل وظايف محتمل است. تجربيات گذشته نشان دهنده پايداري اختلافاتي از اين دست بوده است .
اين امر در بازنگري مورد توجه قرار گرفته و در اصل 134 مراتبي براي حل اختلاف مقرر شده است كه بدين ترتيب نتيجه گيري ميشود:
در صورتي كه اختلاف نظر و يا تداخل وظايف ناشي از قانون باشد ، مجلس شوراي اسلامي از طريق «تفسير يا تغيير قانون » قادر به حل اختلاف و تفكيك وظايف خواهد بود.
در صورتي كه اختلاف و تداخل در وظايف جنبة اجرايي داشته باشد، براي حل اختلاف «تصميم هيات وزيران كه به پيشنهاد رئيس جمهور اتخاذ ميشود لازم الاجرا است»
ب . رياست برنامه و بودجه و امور استخدامي
تهيه بودجه كل كشور بر عهده دولت«اصل 52»و تعيين برنامه و خطي مشي دولت بر عهده رئيس جمهور و رئيس هيات وزيران است «اصل 134».
امور برنامه و بودجه از جهت تامين و اجرا ريشه در كليت جامعه دارد، و ما به الاشتراك كليه دستگاههاو سازمانهاي عمومي است. برنامه و بودجه هماهنگ ارتباط مستقيم با شبكه مشترك دولت دارد و لازمه تصميمات هماهنگ دولت نيز مي باشد.
امور اداري و استخدامي نيز ار جهت تنظيم نظام اداري جامع و نظام استخدامي يكسان و متعادل از جمله وسايل و ابزار كار دولت است.
اصولاً هيچ دستگاهي دولتي را نمي توان فارغ از امور برنامه و بودجه و امور اداري و استخدامي مي دانست. اين امور مشترك شايسته استقرار در مركز دولت و هيات وزيران مي باشد كه مركز مشترك كل دستگاههاس دولتي است.
در رژيم گذشته سازمان برنامه و بودجه و سازمان امور اداري و استخدامي كشور وابسته به نخست وزير بود. پس از انقلاب و حتي پس از تصويب قانون اساسي سازمانهاي مذكور همچنان وابسته به نخست وزيري ماند. از سوي ديگر، مسئوليت نخست وزير بسيار محدود و در برابر مجلس فقط «مسئول اقدامات هيات وزيران » بود (اصل 134 سابق).
مساله عدم مسئوليت فردي نخست وزير موجب شده بود كه موضوع سازمانهاي وابسته به نخست وزيري (و از جمله سازمانهاي مذكور ) اين سئوال را مطرح سازدكه «آيا مي توان اين چنين سازمانهايي را كه وسيله و ابزار نظارت نخست وزير بر كار وزيران و هماهنگي تصميمات دولت و تعيين برنامه و خط مشي دولت… است از نخست وزيري متنزع و به وزارتخانه اي واگذار نمود؟» در پاسخ به سوال مذكور شوراي نگهبان اعلام داشت:
«وجود يا ايجاد سازمانهاي وابسته به نخست وزيري كه وسيله و ابزار نظارت نخست وزير بر كار وزيران و هماهنگي تصميمات دولت و تعيين برنامه و خط مشي دولت به طور كلي مربوط به وظايف مزبور از نخست وزير و واگذاري آنها به وزارتخانه هاي ديگر قانون اساسي مغاير است…»
با وجود اين ،مجلس شوراي اسلامي به موجب قانون 16/10/67 «سازمان برنامه و بودجه» را به «وزارت برنامه و بودجه»تغيير داد و شوراي نگهبان نيز با توضيحاتي اين تغيير را خلاف شرع و قانون اساسي ندانست.
در ارتباط با مورد مذكور ، اصل 126 جديد مقرر مي دارد:
«رئيس جمهور مسئوليت امور برنامه و بودجه و امور اداري و استخدامي كشور را مستقيماً بر عهده دارد و مي تواند اداره آنها را بر عهده ديگري بگذارد.»
بدين ترتيب ، رئيس جمهور به عنوان رئيس هيات وزيران ، با در اختيار داشتن سازمانهاي مذكور ، ابزار لازم را براي نظارت و هماهنگي در اختيار دارد. بديهي است كه وي در حدود اختيارات و وظايفي كه به موجب اصل 126 مذكور بر عهده دارد «در برابر ملت و رهبر مجلس شوراي اسلمامي مسئول است »(اصل 122).
ج . اعطاي نمايندگي ويژه
قانون اساسي وظايف رئيس جمهور و هيات وزيران را در اصول متعدد تصريحاً مشخص نموده و تعيين حدود وظايف و اختيارات وزيران را به قانون عادي محول ساخته است (اصل 133) بنابراين وظايف و اختيارات همه اعضاي رئيسه قوه مجريه براساس قانون است (اصل حاكميت قانون ) مقتضاي حاكميت قانون استمرار و ثبات و پايندگي آن است ؛ اما گاه اتفاق مي افتد كه به دليل رخدادهاي فوق العاده ، اموري اتفاقي و ناپديدار و گذرا پيش
مي آيد كه حل و فصل آن فوري و ضروري است و در كوتاه مدت دسترسي به قانون متناسب و ويژه ممكن نيست . در چنين حالتي دولت ناگزير به اتخاذ تصميم متناسب و شايسته خواهد بود.
اين گونه امور به لحاظ آنكه در رديف امور پيش بيني شده نيست عنوان «موارد خاص»پيدا مي كند. در اين خصوص اصل 127 جديد مقرراتي بدين شرح را بيان داشته است:
«رئيس جمهور مي تواند در موارد خاص، برحسب ضرورت با تصويب هيات وزيران نماينده يا نمايندگاني ويژه با اختيارات مشخص تعيين نمايد. در اين موارد، تصميمات نماينده يا نمايندگان مذكور در حكم تصميمات رئيس جمهور و هيات وزيران خواهد بود».
ظاهر اين اصل نشان مي دهد كه نمايندگي ويژه در مورد اموري است كه ابعاد مختلف (اقتصادي ، اجتماعي ، فرهنگي ، سياسي و غيره) دارد، و نماينده ويژه علي الاصول بايستي از اين طريق بتواند از سوي تمامي اعضاي دولت تصميمات لازم را اتخاذ نمايد و اقدامات شايسته را معمول دارد. بنابراين با تعيين نماينده از سوي رئيس جمهور وتصويب از ماموريت سوي هيات وزيران، به نماينده مزبور مشروعيت لازم براي اتخاذ تصميمات گوناگون داده
مي شود.
د . كميسيون هاي دولت
اصل بر اين است كه هيات دولت تحت رياست رئيس جمهور مرجع اصلي اتخاذ تصميم در سياست هاي كلي دولت است ؛ اما بعضي از امور اداري جنبه هاي تخصصي و فني است؛ به ترتبي كه فقط ارتباط با وزارتخانه ها همخانواده پيدا مي نمايد و در حوصله بحث ساير وزيران نيست. با توجه به فراواني كار دولت و عدم تعلق ارتباط صحيح وزيران با مسائل مذكور (صرف نظراز هماهنگي كه دركليه امور بايد وجود داشته باشد) مي توان امور تخصصي را با تصويب هيات وزيران ، به هيات كوچكتري از وزيران واگذار نمود. در اين خصوص قسمتي از اصل 138 اصلاحي مقرر مي دارد:
«دولت مي تواند تصويب برخي از امور مربوط به وظايف خود را به كميسيون هاي متشكل از چند وزير واگذار نمايد. مصوبات اين كميسيون ها در محدوده قوانين پس از تاييد رئيس جمهور لازم الاجرا است.»
هـ . تصمميات دولت
دولت از يك سو به عنوان مقام اجرايي كشور اتخاذ تصميم هاي گوناگون مي نمايد، و از سوي ديگر، در اجراي قوانين ولي براي انجام وظايف خود به وضع تصويبنامه و آيين نامه مي پردازد (اصل 138 اصلاحي ).
اقدامات مذكور طبيعت دوگانه (تصميم و تصويب )دارد، اما ظاهراً قانون اساسي اين دو موضوع را از يكديگر تفكيك ننموده به ترتيبي كه كليد اموري كه در هيات وزيران به تصويب مي رسد، عنوان «تصوينامه » پيدا ميكند، و البته تمام موارد نيز به اطلاع رئيس مجلس شوراي اسلامي مي رسد تا در صورتي كه آنها را بر خلاف قوانين بيابد، با ذكر دليل براي تجديدنظربه هيات وزيران بفرستند (ذيل اصل 138 اصلاحي).
به هر حال ، بي ترديد هيات وزيران همواره ناگزير از اتخاذ تصميمهايي است كه در مجموعه مقررات نمي گيرد براي تفكيك اين دو امر مي توان ، در مورد مقررات ، عنوان «تصويبنامه » را مطابق قانون اساسي اختيار نمود، و در مورد تصميمها، عنوان «تصويبنامه» و يا «صورتجلسه تصميمات» هيات وزيران را برگزيد. در اين صورت ، موارد اخير نيازي به نظارت رئيس مجلس شوراي اسلامي ندارد، و به نظر مي رسد كه عمل خلاف قانون اساسي نيز صورت نگرفته است.
دوم . در نصب و عزل وزيران
در بازنگري قانون اساسي، با انتقال وظايف نخست وزير ، ابتكار هدايت و اداره قوه مجريه كلاً در اختيار رئيس جمهور قرار ميگيرد. بدين ترتيب ، نصب (اصل 133)و عزل (اصل 136)و قبول استعفاي (اصل 135) وزيران در قوه مجريه با رئيس جمهور است و آنان فرداً و جمعاً در مقابل وي مسئول اند (اصل 137) در خصوص عزل، رئيس جمهور راساً اقدام ميكند، اما به هر حال ، براي نصب وزيران و تكميل دولت موافقت مجلس لازم است (136)
نكته اي كه در اينجا قابل توجه به نظر مي رسد اين است كه در صورت خلاء در مديريت وزارتخانه ها (مثلاً به دليل عزل و يا اي عدم اعتماد به بعضي از وزيران ) ذيل اصل 135 اصلاحي مقرر
مي دارد:
«رئيس جمهور مي تواند براي وزارتخانه هايي كه وزير ندارند حداكثر براي مدت سه ماه سرپرست تعيين نمايد.»
اين حق قبل از بازنگري قانون اساسي براي نخست وزير اين گونه مقرر شده بود كه:
«نخست وزير مي تواند در موارد ضرورت به طور موقت برخي از وزارتخانه ها را بپذيرد».
در مورد اخير شوراي نگهبان در مقام تفسير چنين نظر داده است:
«در مواردي كه برحسب ضرورت به طور موقت نخست وزير متصدي وزارتخانه اي مي شود بايد با تصويب رئيس جمهور و تصويب مجلس شوراي اسلامي باشد.»
در موردي كه قانون اساسي به رئيس جمهور اجازه مي دهد به مدت سه ماه براي وزارتخانه بدون وزير، سرپرست معين نمايد، به نظر مي رسد كه اين اقدام نيازي به تصويب مجلس نداشته باشد؛ زيرا اگر قرار بود مجلس سرپرست تعيين شده را تاييد نمايد اين تاييد به منزلة راي اعتماد به وزير تلقي مي شد و سرپرست مذكور عملاً عنوان «وزير» را پيدا مي كرد.
به هر حال در صورت تعيين سرپرست براي وزارتخانه بدون وزير، به نظر مي رسد كه رئيس جمهور مسئول اقدامات او در مقابل مجلس باشد.
سوم. معاونان رئيس جمهور
با حذف پست نخست وزير ، رئيس جمهور اشتغالات فراواني را بر عهده دارد و بعيد به نظر مي رسد به تنهايي قادر به تصدي و مباشرت كل امور باشد. اصل 124 اصلاحي مقرر مي دارد :
«رئيس جمهور مي تواند براي انجام وظايف قانوني خود معاوناني داشته باشد. معاون اول رئيس جمهور با موافقت وي اداره هيات وزيران و مسئوليت هماهنگي ساير وزارتخانه ها را بر عهده دارد»
تعيين معاون از سوي رئيس جمهور مسئوليت وي را در قبال وظايف و اختيارات قانون اش منتفي نمي كند.
چهارم . توقف فقدان و پايان رياست جمهوري
قانون اساسي 1358 در اصول 130 تا 132 مقرراتي را در مورد توقف يا فقدان رياست جمهوري مقرر داشته بود، بدين ترتيب كه در زمان غيبت يا بيماري كمتر از دو ماده و در صورت فوت و كناره گيري يا بيماري بيش از دو ماه و عزل او، شورايي به نام شوراي موقت رياست جمهوري تشكيل مي شد. شورا تمام وظايف و اختيارات و امور رياست جمهوري را، جز امر همه پرسي، به عهده داشت. در صورت فقدان قطعي رئيس جمهور به دلايل مذكور، اين شورا موظف بود ترتيبي دهد كه حداكثر ظرف مدت پنجاه روز رئيس جمهور جديد انتخاب شود. در زمان شوراي موقت، استيضاح و عزل دولت و تجديد نظر در قانون اساسي ممنوع بود.
در بازنگري، اصول مذكور بدين ترتيب اصلاح گرديد:
الف. به جاي «شورا» معاون رئيس جمهور با موافقت رهبري اختيارات و مسئوليت هاي وي را بر عهده مي گيرد «در صورت فوت معاون اول و يا امور ديگري كه مانع انجام وظايف او گردد و نيز در صورتي كه رئيس جمهور معاون اول نداشته باشد مقام رهبري فرد ديگري را به جاي او منصوب ميكند» (اصل 131).
ب . «شورايي متشكل از رئيس مجلس و رئيس قوه قضاييه و معاون اول رئيس جمهور موظف است ترتيبي دهد كه حداكثر ظرف پنجاه روز رئيس جمهور جديد انتخاب شود.» اصل 131.
ج . « در مدتي كه اختيارات و مسئوليت هاي رئيس جمهور بر عهده معاون اول و يا فرد ديگري مي باشد ، وزرا را نمي توان استيضاح كرد يا به آنان راي اعتماد داد و نيز نمي توان براي تجديد نظر در قانون اساسي و يا امر همه پرسي اقدام نمود.» (اصل 132).
د . «استعفاي رئيس جمهور به رهبر تقديم ميشود» (اصل 130).
اضافه مي نمايد كه موضوع بيماري و غيبت كمتر از دو ماه رئيس جمهور (كه در اصل 130 سابق مقرر شده بود)در بازنگري مورد توجه قرار نگرفته است. حال، بر فرض پيش آمدن حالت مذكور مي توان گفت كه در اين خصوص نيز معاون اول مي تواند اختيارات و مسئوليت هاي رئيس جمهور را به عهده بگيرد.
بند سوم :
در مديريت قوه قضاييه
اول . پيشينه
نگارندگان قانون اساسي 1358 ، تحت تاثير خاطرات تلخ رژيم گذشته (كه قوه قضاييه را عملاً در حد يك وزارتخانه و تحت مديريت وزير دادگستري داشت)به منظور جلوگيري از مداخلات نارواي قواي ديگر اصولي را تدوين نمودند كه مجموعاً استقلال اين قوه و حفظ و حراست حقوق مردم به نحوه اطمينان پيش بيني شده بود. اما با وجود مراتب مثبتي كه در تدوين قوه قضاييه وجود داشت، پس از گذشت قريب ده سال به نظر مي رسيد كه اشكالاتي در اداره امور اين قوه وجود داشته باشد و بي شك اين اشكالات خود مي توانست همواره مانعي براي تسكين وجدان جامعه وتامين آرمانهاي حقوقي و قضايي ملت باشد.
علت اصلي توقع بازنگري در امر قوه قضاييه ، موضوع شورايي بودن اين قوه بود. به موجب اصل يكصد و پنجاه و هفتم سابق «به منظور انجام مسئوليتهاي قوه قضاييه شورايي به نام شوراي عالي قضايي تشكيل ميگردد كه بالاترين مقام قوه قضاييه است…»و بدين ترتيب، كليه مسئوليت هاي ناشي از مديريت عالي قوه قضاييه به طريق شورايي اجرا مي شد . نظر به اينكه اتخاذ تصميم در امور فقط با عزم اراده راسخ امكان پذير است طبعاً شوراي عالي سابق، به لحاظ تعدد آراء و نظرات و همچنين افكار و سليقه هاي متفاوت اعضاي شورا، عملاً نمي توانست تامين كننده اصل مذكور باشد.
دوم . وضع فعلي
الف. در رياست قوه قضاييه
اصل 157 اصلاحي مقرر مي دارد :
« به منظور انجام مسئوليت هاي قوه قضاييه در كليه امور قضايي و اداري و اجرايي ، مقام رهبري يك نفر مجتهد عادل و آگاه به امور قضايي و مدير و مدبر را براي مدت پنج سال به عنوان رئيس قوه قضاييه تعيين مي نمايد كه عالي ترين مقام قوه قضاييه است .»
با اين ترتيب ، رئيس قوه قضاييه ابتكار عمل در ايجاد تشكيلات ضروري ، تهيه و تدوين لوايح قضايي و امور اداري و استخدامي قضات را (اصل 158 اصلاحي) شخصاً بر عهده دارد، و عموماً تمام مسئوليت هاي شوراي عالي قضايي سابق بر عهده وي قرار گرفته است. اكنون مي توان گفت كه در اين تغيير ، تصميم گيري آسان است ؛ اما سپردن تصميمات مهم نظيم عزل و نصب و انتقال قضات و نظاير آن در دست يك مقام، قابل تامل به نظر مي رسد . البته رئيس قوه قضاييه در بعضي از موارد نظير نصب رئيس ديوان عالي كشور و دادستان كل كشور با مشورت قضات ديوان عالي كشور (اصل 162 اصلاحي)و تغيير محل خدمت و سمت قضات ، به اقتضاي مصلحت جامعه، پس از مشورت با رئيس ديوان عالي كشور و دادستان كل كشور (اصل 164 اصلاحي)اقدام مي نمايد، اما به هر حال ، اتخاذ تصميم با شخص وي مي باشد.
ب . وزير دادگستري
در اصل 160 سابق مقرر شده بود :
«وزير دادگستري كليه مسائل مربوط به روابط قوه قضاييه با قوه مجريه و قوه مقننه را بر عهده دارد…»
در بازنگري اصل مذكور، به منظور سبك كردن كار رئيس قوه قضاييه به وي اختيار داده شده است كه اختيارات تام مالي و اداري و نيز اختيارات استخدامي غير قضات را به وزير دادگستري تفويض كند. در اين صورت ، وزير دادگستري داراي همان اختيارات و وظايفي خواهد بود كه در قوانين براي وزيران، به عنوان عالي ترين مقام اجرايي، پيش بيني مي شود. در مورد اين اصل دو نكته قابل توجه است.
نكته او در مورد كليه مسائل مربوط به روابط قوه قضاييه با قواي مجريه و مقننه است. عمده ترين موارد مقرر بين قوه قضاييه و قواي ديگر موضوع لوايح و بودجه است :
1 . يكي از وظايف رئيس قوه قضاييه «تهيه لوايح قضايي متناسب با جمهوري اسلامي »(اصل 158) است. از سوي ديگر «لوايح قانوني پس از تصويب هيات وزيران به مجلس تقديم ميشود…»(اصل 74) به اين ترتيب ، وزير دادگستري لايحه تهيه شده در قوه قضاييه را اخذ ميكند و آن را براي تصويب به هيات وزيران مي برد. لوايح قضايي معمولاً متضمن قواعد و موازين تخصصي، فني و حقوقي است كه بررسي آن بايد به يك گروه تخصصي سپرده مي شود هيات وزيران نوعاً با موضوعات مذكور سنخيت ندارد، اما مي توان قضيه را بدين صورت توجيه نمود كه تصويب لوايح قضايي توسط هيات وزيران به تناسب موضوع هماهنگيهاي لازم را بين قواي قضاييه و مجريه ايجاد مي كند . از سوي ديگر مي توان اين سوال را مطرح ساخت كه چنانچه هيات دولت لوايح قوه قضاييه را تصويب نكند چه راه قانوني براي خروج از بن بست وجود خواهد داشت؟ بر هر حال، قانون اساسي براي اين سوال پاسخ مجاب كننده اي ندارد . اين حالت ، مساله استقلال قوه قضاييه (اصل 157 ) را نيز با اشكال مواجه مي سازد.
2 . «بودجه سالانه كل كشور (و من جمله بودجه قوه قضاييه ) از طرف دولت تهيه و براي رسيدگي و تصويب به مجلس شوراي اسلامي تسليم ميگردد…» (اصل 52) در اين خصوص نيز وزير دادگستري كار دفاع از بودجه مربوط را در هيات وزيران و در مجلس بر عهده خواهد داشت. قوه مجريه و قوه مقننه از اين طريق مي توانند قوه قضاييه را در مضيقه و فشار قرار دهند.
نكته دوم مربوط به قسمت دوم اصل 160 مي باشد كه مقرر ميدارد:
«رئيس قوه قضاييه مي تواند اختيارات تام مالي و اداري و نيز اختيارات استخدامي غير قضات را به وزير دادگستري تفويض كند. در اين صورت، وزير دادگستري داراي همان اختيارات و وظايفي خواهد بود كه در قوانين براي وزرا به عنوان عالي ترين مقام اجرايي پيش بيني ميشود.»
از اين جهت كه قسمتي از وظايف رئيس قوه قضاييه را وزير دادگستري انجام دهد، اين امر تفويض اختيار محسوب ميشود و داراي آثار حقوقي است:
1 . رابطه حقوقي بين رئيس قوه قضاييه و وزير دادگستري يك رابطه سازماني است. به همين جهت ، رئيس قوه هر موقع مقتضي بداند مي تواند اختيارات واگذار شده را لغو نمايد و آن را شخصاً بر عهده بگيرد.
2 . اختيارات مذكور از حيطه سازمان قوه قضاييه خارج ميشود ، و در نتيجه ، رئيس قوه قضاييه مسئوليت نهايي امور تفويض شده را بر عهده دارد. از سوي ديگر نيز منطبق سازماني ايجاب ميكند كه وزير دادگستري نسبت به امور مذكور در مقابل رئيس قوه قضاييه مسئول باشد نه مقام ديگر. رئيس قوه قضاييه بنابراين حق خواهد داشت همواره نسبت به اجراي صحيح اختيارات نظارت نمايد و در صورت لزوم اختيارات را لغو كند.
3 . قانون اساسي اثر قانوني خاصي را به مراتب تفويض اختيار رئيس قوه قضاييه به وزير دادگستري مترتب ساخته است؛ بدين ترتيب كه وزير داراي همان اختيارات و وظايفي است كه قوانين براي ساير وزرا پيش بيني كرده است (ذيل اصل 160)بيان اين مطلب اين نگراني را به وجود مي آورد كه در آن وزير دادگستري «اختيارات تام مالي و اداري و نيز اختيارات استخدامي غير قضات» را، به لحاظ وزارت و عضويت در قوه مجريه، در دست داشته باشد؛ يعني از نظر پاسخگويي درخصوص موارد مذكور همانند ساير وزيران در مقابل رئيس جمهور و مجلس (اصل 137)مسئول باشد. منطق اداري در اين خصوص ايجاب ميكند كه وزير دادگستري ـ حسب مورد ـ در مقام معاونت رئيس قوه قضاييه قرار گيرد به عبارت روشن تر، مي توان گفت وزير دادگستري، در قسمت اول اصل 160 اصالتاً عضو قوه مجريه است، و در خصوص قسمت دوم اصل مذكور وكالتاًاز سوي رئيس قوه قضاييه عمل ميكند. بنابراين حق و تكليفي كه قانون اساسي به ترتيب مذكور براي وي مقرر داشته قابل تامل است.
بند چهارم . در تاسيس شوراي عالي امنيت كشور
در اصل 110 سابق تشكيل شوراي عالي دفاع ملي بر عهدة رهبري، در مقام فرماندهي كل نيروهاي مسلح ، قرار داشت . اين شورا مركب از رئيس جمهور، نخست وزير، رئيس ستاد مشترك، فرمانده كل سپاه پاسداران ، وزير دفاع و دو مشاوره به تعيين رهبر بود كه در خصوص امور لشكري و نظامي (دفاعي ) اتخاذ تصميم مي نمود.
هر چند كه ظاهر تركيب شوراي عالي دفاع چنين به نظر مي رسيد كه امور انتظامي خارج از حيطة اقتدار آن شورا باشد. با وجود اين ، موضوع تعيين رئيس شهرباني جمهوري اسلامي ايران توسط فرماندهي كل قوا مورد اختلاف رئيس جمهور و نخست وزير وقت قرار گرفت كه شوراي نگهبان تفسيراً اعلام نمود كه :
«نصب رئيس شهرباني كل كشور به عنوان فرماندهي كل نيروهاي مسلح براساس اصل 110 موجه نيست و وظايفي كه براي فرماندهي كل نيروهاي مسلح در اين اصل تعيين شده شامل آن نميشود»
به موجب قانون «راجع به تعيين وظايف و تشكيلات شوراي امنيت كشور» مصوب 8/6/62 شوراي امنيت كشور، به منظور مشورت در امور امنيتي با وزير كشور و زير نظر وي تشكيل گرديد. اما تجربه ده ساله اخير، خصوصاً زمان جنگ، نشان داد كه امور كشوري و لشكري از جهت امنيت ملي و استقلال و تماميت ارضي كشور و همچنين روابط خارجي به يكديگر مربوط ميشود . اين ارتباط مورد توجه شوراي بازنگري قانون اساسي قرار گرفت و شوراي عالي واحدي (اصل 176) تحت عنوان «شوراي عالي امنيت ملي»تشكيل شد كه به بررسي آن مي پردازيم:
اول . هدفها و وظايف شورا
قسمت اول اصل 176 مقرر مي دارد :
«به منظور تامين منافع ملي و پاسداري از انقلاب اسلامي و تماميت ارضي و حاكميت ملي ، شوراي عالي امنيت ملي به رياست رئيس جمهوري با وظايف زير تشكيل ميگردد:
1 . تعيين سياست هاي دفاعي ـ امنيتي كشور در محدودة سياستهاي كلي تعيين شده از طرف مقام رهبري،
2 . هماهنگ نمودن فعاليت هاي سياسي، اطلاعاتي ، اجتماعي، فرهنگي و اقتصادي در ارتباط با تدابير كلي دفاعي ـ امنتي .
3 . بهره گيري از امكانات مادي و معنوي كشور براي مقابله با تهديدهاي داخلي و خارجي»
بنابراين ملاحظه ميشود كه «امور دفاعي ـ امنيتي » در محدودة سياست هاي واحد (سياست هاي تعيين شده از سوي مقام رهبري) قرار مي گيرد، و در نتيجه، از اين طريق هماهنگيهاي لازم در تامين امنيت داخلي و پاسداري از استقلال و تماميت ارضي و نظام جمهوري اسلامي به عمل مي آيد .
دوم . تركيب شورا
قسمت دوم اصل 176 اعضاي شوراي عالي امنيت ملي را بدين شرح مقرر نموده است:
ـ روساي قواي سه گانه ،
ـ رئيس ستاد فرماندهي كل نيروهاي مسلح،
ـ مسئول امور برنامه و بودجه ،
ـ دو نمانيده به انتخاب مقام رهبري،
ـ وزراي امور خارجه، كشور و اطلاعات،
ـ حسب مورد وزير مربوط و عالي ترين مقام ارتش و سپاه .
اهميت شورا از اين جهت مشخص مي شود كه در ترتيب مذكور تمام مقامات و مسئولان كليدي كشور كه به نحوي از انحاء در تامين خواسته هاي شوراي عالي و اعمال هدفهاي دفاهي ـ امنيتي موثرندـ عضويت دارند و مجتمعاً قادرند تصميمات فوق العاده را اتخاذ نمايند.
سوم . تشكيلات دروني شورا
قسمت سوم اصل 176 مقرر مي دارد :
«شوراي عالي امنيت ملي به تناسب وظايف خود شوراهاي فرعي از قبيل دفاع و شوراي امنيت كشور تشكيل مي دهد. رياست هر يك از شوراهاي فرعي با رئيس جمهور يا يكي از اعضاي شوراي عالي است كه از طرف رئيس جمهور تعيين مي شود»
مقررات مذكور در بيان تشكيل شوراهاي فرعي، از باب تمثيلي ، شوراي دفاع (در امور دفاعي )را از شوراي امنيت (در امور امنيتي) متمايز ساخته است. اين تفكيك نشان دهندة اين است كه شوراي عالي امنيت ملي در مقام تدوين و تعيين خط مشي كلي و هماهنگ قرار دارد و آنگاه كه تصميمات كلي مشخص گرديد، در مقام اجرا، امور دفاعي و امور امنيتي علي الاصول از يكديگر تفكيك مي شوند، كه در اين صورت :
اولاً نيروهاي انتظامي طبق معمول (با تجويز مقام رهبري و تعيين رئيس جمهور) زير نظر وزير كشور و شوراي امنيت كشور، در سطح داخلي مراقب امنيت كشور هستند.
ثانياً، نيروهاي نظامي زير نظر رئيس ستاد فرماندهي كل نيروهاي مسلح وشوراي دفاع (و تحت رياست فائقة فرمانده كل نيروهاي مسلح ) مسئوليت حفظ حدود و ثغور كشور را بر عهده مي گيرند.
ناگفته نماند كه اين تقسيم بندي موضوعي ، هيچگاه مانع آن نخواهد بود كه نيروهاي مسلح در مواقع لزوم تحت نظارت فعال مقام رهبري (فرماندهي كل نيروهاي مسلح) و با هماهنگي شوراي عالي امنيت ملي (به رياست رئيس جمهور )عمل كنند. زمان جنگ و شرايط اضطراري ممكن است چنين وضعيتي را ايجاب كند.
چهارم . حدود اختيارات و مصوبات شوراي عالي و شوراهاي فرعي
آخرين قسمت اصل 176 مقرر مي دارد:
«حدود اختيارات و وظايف شوراهاي فرعي را قانون معين ميكند و تشكيلات آنها به تصويب شوراي عالي مي رسد .مصوبات شوراي عالي امنيت ملي پس از تاييد مقام رهبري قابل اجراست .»
الف . مصوبات شوراي عالي امنيت ملي
شوراي عالي امنيت ملي نهادي است كه تحت رياست رئيس جمهور تشكيل ميشود و برطبق سياست هاي كلي تعيين شده از سوي مقام رهبري اقدام مي كند مقام رهبري كه تعيين كنندة سياستهاي كلي نظام است (بند 1 اصل 110) ناظر بر حسن اجراي آن (بند 2 اصل 110 ) نيز هست. به عبارت ديگر، مي توان گفت كه مقام مذكور نظارت بر حسن اجراي امور تصميمها و مصوبات شوراي عالي امنيت ملي را داراست ، همچنانچكه مصوبات آن پس از تاييد آن مقام (رهبري) قابل اجراست (ذيل اصل 176).
با تصريحي كه در اين خصوص به عمل آمده است هيچ قرينه اي وجود ندارد كه شوراي مذكور از سوي قواي مقننه و مجريه ماذون و در مقابل آنها مسئول باشد.
قانون اساسي تصريحي به مواد مصوبات شورا ننموده است، اما به وضوح چنين به نظر مي رسد كه اين شورا فعاليتهاي مربوط در ارتباط با تدابير دفاعي ـ اميتي (اصل 176) مصوباتي داشته باشد. نظر به اينكه شوراي مذكور مستقل از قواي ثلاثه و از جمله قوه مقننه است، به نظر مي رسد كه مصوبات آن در حكم قانون لازم الاجرا باشد.
نكته اي كه در اين خصوص جلب نظر مي كند اين است كه كار شورا و مصوبات آن در مواردي كه ارتباط با سياستهاي دفاعي ـ امنيتي دارد ممكن است به امور جنگ و صلح منجر گردد و شورا در محدودة سياست هاي مقام رهبري پيمان نظامي يا قرارداد صلح با يك يا چند كشور را تصويب نمايد. در اين خصوص به نظر
ميرسد كه اقدامات مستقل شورا، هرچه كه باشد، نمي تواند مغاير ساير اصول قانون اساسي باشد.
ب . حدود اختيارات شوراهاي فرعي
ظاهراً به نظر مي رسد كه قانون به انجام امور شوراهاي فرعي حاكميت داشته باشد و قانونگذار بتواند با توجه به مصالح كشور حدودي را بر وظايف و اختيارات آنها مقرر مي دارد . اما قانون اساسي عوامل قدرتمندي را مقرر داشته است كه براساس آنها مجلس شوراي درمقام وضع قانون در اين خصوص قدرت محدودي دارد. اين عوامل عبارتند از :
1 . فرماندهي كل نيروهاي مسلح : اين عامل كه بر كليه نهادهاي سياسي كشور و از جمله مجلس شوراي اسلامي ولايت مطلقه دارد، مستقل عمل ميكند در اين خصوص «تعيين سياست هاي دفاعي ـ امنيتي كشور در محدودة سياستهاي كلي تعيين شده از طرف مقام رهبري »(بند 1 اصل 176) است، و به اين ترتيب ، علي الظاهر قانونگذار نمي تواند اختيارات چنداني در تعيين حدود اختيارات و وظايف شوراهاي فرعي مذكور داشته باشد. از سوي ديگر، مجلس شوراي اسلامي كه در حدود مقرر در قانون اساسي قانون وضع ميكند (اصل 71)نمي تواند قوانيني وضع كند (اصل 72) حدمقرر در اين مورد را مي توان همان هكم مندرج در بند 1 اصل 176 (سياستهاي تعيين شده از سوي مقام رهبري)دانست.
2 . شوراي عالي امنيت ملي: شوراهاي فرعي هركدام اجرا كننده يكي از وظايف شوراي عالي امنيت ملي هستند. ارتباط مذكور ايجاب مي كند كه هر شوراي فرعي ـ كه تحت رياست رئيس جمهور يا مقام ماذون از سوي اوست ـ با هماهنگي شوراي عالي اقدام كند. شوراي عالي نيز به سهم خود در محدودة سياست هاي مقام رهبري قرار مي گيرد كه مستقل از قوه مقننه قانونگذاري است.
با توجه به مراتب مذكور ، مساله تعيين حدود و وظايف شوراهاي فرعي به موجب قانون (قسمتي از ذيل اصل 176)در محدوده هاي ياد شده بسيار ناچيز و يا غير عملي خواهد بود.
نتيجه
1 . قانون اساسي به خاطر قلمرو وسيع و نفوذ عميقي كه بر تماميت جامعة سياسي دارد، لزوماً بايد واجد اصول و معيارهايي باشد كه به راحتي جذب جامعه و سطوح مختلف آن گردد تا بر پايه آن هدايت و تنظيم امور و راحتي مسير شده ، آورندة نظم و امنيت در زندگي سياسي، اجتماعي ، اقتصادي و فرهنگي مردم باشد و بدين خاطر بايد همواره از جامعيت ، تناسب ، تطابق و مقبوليت لازم برخوردار باشد تا از طريق آن بتوان روابط سياسي زمامداري و مردم را در شرايط مطلوب و منصفانه تنظيم نمود.
2 . تغييرات و تحولات سياسي و اجتماعي به گونه اي است كه هر جامعة سياسي را همواره با مسائل و مستحدثات جديدي روبرو ميسازد. در نتيجه اين دگرگونيها كه قانونمند جامعه همراه با تحويل زمان دستخوش تغييرات و تحولات قرار مي گيرد.
قانون اساسي، به عنوان سند حقوقي و سياسي جامعه، چون مرتبط با زندگي مردم است خواه ناخواه در چنين حالتي به بازنگري و تغييرات لازم نياز دارد تا جامعيت ، تناسب و مقبوليت آن همواره تامين گردد.
3 . قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران در تجربه كوتاه اجراي آن (از سال 1358 تا 1368 ) هرچند كه در جريان تحولات فراوان اجتماعي قرار نداشت ، اما در تاروپود واقعيت ها و تجربة اجرا نشان داد كه مشكلاتي بر سر راه اجراي آن وجود دارد كه داراي ابعاد فرهنگي ، سياسي ، اجتماعي ، اداري و غيره است. به هر حال ، صرف نظر از اينكه اشكال مربوط به قانون، اجراي قانون و يا مجريان قانون بود، قانون اساسي كشورها مورد تغييرات اصولي قرار گرفت.
4. در تغييرات قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران علاوه بر نگرشهاي گوناگون ، تاكيد فراوان بر تمركز امور مديريت در نهادهاي مهم سياسي شده است. بدين ترتيب ، ظاهراً به نظر ميرسد كه در تصميم گيري و اجراي امور در نهادهاي مربوط موانع و مشكلات بازدارنده از ميان رفته باشد.
5 . بازنگري قانون اساسي در سال 1368 همانند تدوين و تصويب قانون اساسي در سال 1358 درمدت كوتاه (ظرف چند ماه ) صورت گرفت. تجربه ثابت نموده است كه شتاب فراوان در امر تاسيس و قانونگذاري از تعمق ، دقت و ظرافت مفاهيم و الفاظ ميكاهد، به ترتيبي كه پس از تصويب ،در ارزيابي اصول و مواد اشكالاتي ظاهر ميگردد كه رفع آن ديگر امكان پذير نيست. در بررسي اصول مورد بازنگري ايرادهايي مشاهده گرديد كه دليل آن را صرفاً مي توان ناشي از شتابزدگي در بازنگري دانست.
6 . با ارزيابي اصول مورد بازنگري به نكات مثبت و منفي متعددي بر مي خوريم، اما به هر حال ، ميزان توفيق در اجراي صحيح اصول اصلاحي و تتميمي را بايد به زمان واگذار كرد.


1 - JEAN GICQUEL :Droit constitutionnel et des institutions politiques, p. 210.
2 - Jeacques DONNEDIEU DE VABRES: L'Etat , Que sais-je, P.U.F., 1975 .p. 21. et, s.
3 - Vattel
4 - George BURDEAU: Droit constitutionnel et institutions politiques, L.G.D.J ., 1977,p.87.
5 - constitution cutumiere.
6 - constitution non ecrite.
7 - constitution ecrite.
8 - constitution souple.
9 - constitution rigide.
10 - pouvoir constituant
11 - pouvoir constituant originair
12 - pouvoir rigide.
13 - pouvoir constituant deriver.
14 - MARCEL PRELOT et JEAN BOULOUIS: institutions politiques et droit constitutionnel Paris Dalloz, Septieme edition, p. 206 et s.
15 - plebilite
16 - charte
17 - CHARLES CADOUX: Droit constitutionnel et institutions politiques Theorie generale politiques, Editions cujas, 1972.p.205.
18 ـ سي ي يس يكي از اعضاي هيات مديره انقلابي فرانسه بود.
19 - Georges BURDEAU: p.90.
20 - Joseph Barthelemy
21 - J.J Russean
22 - Marcel PRELOT ET Jean BOULOUIS : p.227.
23 ـ ژان ژاك روسو: قرارداد اجتماعي ، ترجمه غلامحسين زيرك زاده ـ چاپ چهر، ص 80 .
24 - parallalisme des formes
25 - pouvir constitutuant
26 - CHARLES CADOUX:p . 213.
27 - CHARLES CADOUX:p .216.
28 ـ ديباچه قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران.
29 ـ اصل 27 متمم قانون اساسي مشروطيت .
30 ـ اصول 26 و 30 و 91 متمم قانون ق . ا . مشروطيت.
31 و 32 ـ اصل 27 متمم ق. ا . مشروطيت.
33 ـ اصل 46 متمم ق . ا . مشروطيت.
34 ـ اصل 50 متمم ق . ا . مشروطيت.
35 ـ اصل 48 ق . ا . مشروطيت.
36 ـ اصول 5 و 6 و 7و 8و62 و 107 و 114 و غيره ق . ا .
37 ـ اصول 50 و 60 و 113 و 124 و 133 ق . ا .
38 - Royer Collard
39 - JEAN GICOUEL : Droit constitutionnel , p. 205.
40 ـ مجله حوزة "نهضت قانونگذاري "شماره 24، بهمن و اسفند 1366 ، ص 20 .
41 ـ روزنامه جمهوري اسلامي ، شماره 2873 ـ 5/2/68.
42 ـ اصول 57 و 157 و 175 و 176 و 91 ق . ا.
43 ـ اصل 112 ق . ا. "مجمع تشخيص مصلحت نظام براي تشخص مصلحت در مواردي كه مصوبه مجلس شوراي اسلامي را شوراي نگهبان موازين شرع و يا قانون اساسي بداند و مجلس با در نظر گرفتن مصلحت نظام نظر شوراي نگهبان را تامين نكند و مشاوره در اموري كه رهبري به آنان ارجاع مي دهند و ساير وظايفي كه در اين قانون ذكر شده است ،به دستور رهبري تشكيل مي شود…"
44 ـ تعيين اعضاي مجمع تشخيص مصلحت با مقام رهبري است (اصل 112) و تاكنون روال بر اين بوده است كه اعضا عبارت از سران سه قوه، فقهاي شوراي نگهبان ، نمايندگان رهبري، وزير مربوط و… بوده است (حكم امام خميني ، 17/11/66).
45 ـ ضميمه روزنامه رسمي شماره 12957 ـ 6/6/68 اصلاحات و تغييرات و تتميم قانون اساسي مصوب 1358.
46 ـ اصل 109 اصلاحي "شرايط و صفات رهبر :
1 ) صلاحيت علمي لازم براي افتاء در ابواب مختلف فقه،
2 ) عدالت و تقواي لازم براي رهبري امت اسلام،
3 ) بينش صحيح سياسي و اجتماعي ، تدبير ، شجاعت ، مديريت و قدرت كافي براي انجام امور رهبري ".
47 ـ اصل 107 اصلاحي.
48 ـ نگارنده: مديريت سياسي (از سياستگذاري تا سياستگذاري ) انتشارات رياست جمهوري 1366 ، ص 49 .
49 ـ رك . دكتر عليمحمد اقتداري : سازمان و مديريت چاپ هيجدهم ، انتشارات مولوي تهران ، 1366.
50 ـ ديباچه قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران.
51 ـ دكتر عليمحمد اقتداري : همان ماخذ ، ص 63 .
52 ـ دكتر قاسم زاده : حقوق اساسي، چاپ هفتم ، ابن سينا ، تهران 1340، ص 12.
53 ـ روزنامه رسمي جمهوري اسلامي ايران ، شماره 12914 ـ
13/4/68.
54 ـ فرمان 17/11/66 امام خميني و فرمان //68 آيه الله خامنه اي.
55 ـ اصل 72 ق . ا ."مجلس شوراي اسلامي نمي تواند قوانيني وضع كند كه با اصول و احكام مذهب رسمي كشور مغايرت داشته باشد. تشخيص اين امر به ترتيبي كه در اصل 96 آمده به عهده شوراي نگهبان است".
56 ـ ذيل اصل 138 ق . ا . :"تصويبنامه و آيين نامه هاي دولت و مصوبات كميسيون هاي مذكور در اين اصل ضمن ابلاغ براي اجرا به اطلاع رئيس مجلس شوراي اسلامي مي رسد تا در صورتي كه آنها را بر خلاف قوانين بيابد با ذكر دليل براي تجديد نظر به هيات وزيران بفرستد".
57 ـ دموكراسيهاي معاصر براساس روابط مردم با دولت طبقه بندي ميشود:
1 ) اگر مردم مستقيماً رئيس را انتخاب كنند، دموكراسي رياستي ناميده ميشود به اين رژيم تفكيك قوا نيز مي گويند(نظير آمريكا)
2 ) اگر حكومت مع الواسطه توسط مردم و از بين نمايندگان مردم تعيين گردد، دموكراسي قراردادي و يا هيات وابسته ناميده مي شود (نظير سوئيس)
3 ) اگر خارج از اتكاي مردم و مجلس ، رئيس كشور براي تعيين دولت دخالت كند و آن را به تاييد مجلس برساند دموكراسي گفته مي شود (نظير انگلستان ).
58 ـ اصل 114 ق . ا . "رئيس جمهور براي مدت چهارسال با راي مستقيم مردم انتخاب ميشود…"
59 ـ الف ) اصل 133 ق . ا. "وزراء به پيشنهاد رئيس جمهور براي گرفتن راي اعتماد به مجلس معرفي مي شوند…"
ب ) اصل 87 ق . ا. "رئيس جمهور براي هيات وزيران پس از تشكيل و پيش از هر اقدام ديگر بايد از مجلس راي اعتماد بگيرد…"
60 ـ اصل 62 ق . ا . "مجلس شوراي اسلامي از نمايندگان ملت كه به طور مستقيم و با راي مجلس انتخاب مي شوند تشكيل ميگردد…"
61 ـ دكتر عبدالحميد ابوالمحمد: حقوق اداري ، انتشارات دانشگاه تهران 1358 ، تهران 1353 ، ج 1 ، ص 59 و 60.
62 ـ نامه 36178 ـ 20/5/63 نخست وزير به شوراي نگهبان (نقل از كتاب دكتر سيد جلال الدين مدني : حقوق اساسي در جمهوري اسلامي ايران ، سروش ، تهران 1366 ، ج 4/ص 448 .
63 ـ نامه 1619 ـ 3/7/63 شوراي نگهبان به نخست وزير (همان ماخذ ، ص 448 ).
64 ـ شوراي نگهبان ـ 27/10/63 (همان ماخذ ، ص 358 ) :" نظارت برنامه و بودجه جهت پيشگيري از دوباره كار و هدر رفتن نيروي انساني و مالي و براي پيشرفت عمليات عمراني طبق برنامه ها و طرحهاي پيش بيني شده با اشراف نخست وزير بر كليه امور اجرايي و نظارتي كه برحسب اصل 134 قانون اساسي بر كار وزيران دارد، منافي نيست…"
65 ـ ذيل اصل 141 سابق.
66 ـ نامه 9341 ـ 16/5/62 شوراي نگهبان به رياست جمهوري (همان ماخذ ، ص 435).
67 ـ رك . دكتر منوچهر طباطبايي موتمني : حقوق اداري ـ انتشارات دانشگاه ، تهران 1345 ، ج 1 ، ص 45.
68 ـ نامه 21480 ـ 26/10/60 نخست وزير و پاسخ شوراي نگهبان (دكتر سيد جلال الدين مدني : همان ماخذ، ص 408.)

بازدید کننده گرامی ، شما به عضویت سایت در نیامده اید.
پیشنهاد می کنیم در سایت ثبت نام کنید و یا وارد سایت شوید.
موضوعات مشابه
  • روند تشکیل قانون اساسی ایران
  • نگاهي به مراجع رسيدگي به اختلافات مالياتي
  • مقايسه اجمالي بين ديوان عالي كشور و ديوان عدالت اداري
  • مقايسه اجمالي بين ديوان عالي كشور و ديوان عدالت اداري
  • بررسي تطبيقي دو مرجع قانوني صالح براي نقض مصوبات دولت
  • مصوبه مجمع تشخيص مصلحت نظام در خصوص (نحوه اجراي اصل 175 قانون اساسي در بخش ...
  • نظريه شوراي نگهبان در مورد اصل 164 قانون اساسي
  • نظر شوراي نگهبان در مورد اصل 131 قانون اساسي
  • تفسير شوراي نگهبان در خصوص اصل 134 قانون اساسي
  • اصلاحات و تغييرات وتتميم قانون اساسي مصوب 1358
  • لايحه قانوني همه پرسي قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران
  • نظريه شوراي نگهبان در خصوص اصل 55 قانون اساسي
  • قانون نحوه اجراي اصل 90 قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران
  • نظر تفسيري شوراي نگهبان در خصوص اصول 175 و44 قانون اساسي
  • قانون نحوه اجراي اصول 85 و 138 قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران در رابطه با ...
  •  

    ارسال نظر

    نام:*
    ایمیل:*
    متن نظر:
    سوال:
    پایتخت ایران
    پاسخ:*
    کد را وارد کنید: *